¿Ordenamiento Territorial u Ordenamiento Ecológico?

Hace unas semanas, participé en la presentación de los resultados de un estudio sobre planeación territorial integral en México ante los retos de la sustentabilidad y el cambio climático. El estudio resultó  muy crítico sobre lo confuso del sistema de instrumentos y dispositivos de planeación territorial a nivel municipal: desde programas municipales de ordenamiento territorial, programas de ordenamiento ecológico, programas de desarrollo urbano municipales, programas de desarrollo urbano de centros de población, programas directores de desarrollo urbano, atlas de riesgo, hasta programas integrales de movilidad urbana sustentable, programas de manejo de centros históricos y ahora los programas de acción climática municipales. A estos dispositivos de planeación se suman aquellos con los que se supone deben guardar congruencia: me refiero a los programas estatales de desarrollo urbano, ordenamiento territorial, y ordenamiento ecológico, por mencionar algunos a nivel estatal;  a otros sectores con incidencia territorial como las comunicaciones y transportes, turismo, agua, agricultura, bosques, etc.

A fin de simplificar el sistema de planeación territorial municipal, el estudio propone dejar de elaborar el Programa de Ordenamiento Ecológico Municipal y más bien "reverdecer" el Programa de Desarrollo Urbano. En otras palabras, integrar los contenidos y alcances del ordenamiento ecológico en el programa de desarrollo urbano y que fuera éste el instrumento rector en la ocupación del territorio. Asimismo, proponía la institución de un "Programa Municipal de Vivienda" figura hoy en día inexistente en el abanico de instrumentos de planeación, a mi juicio muy necesario.

El estudio y las propuestas me parecieron muy interesantes y felicité a sus ejecutores. Creo que "ponen el dedo en la llaga" y demuestran que una diversidad de instrumentos de planeación que coexisten en un mismo territorio, no sólo no regula adecuadamente la ocupación del territorio, sino que puede ser contraproducente al existir contradicciones entre unos y otros, inconsistencias, duplicidades, interpretaciones "a modo", en fin, una diversidad de instrumentos, todos con un marco jurídico e institucional federal, estatal y municipal, que me parece, confunde a las autoridades, en particular a los municipios.

Sin embargo, mis felicitaciones no fueron compartidas por todos. Los defensores del ordenamiento ecológico reaccionaron de manera casi virulenta, poniendo en tela de juicio los argumentos de la propuesta, descalificando el atrevimiento de haber planteado la "desaparición" del Programa de Ordenamiento Ecológico Local. No me sorprende. El ordenamiento ecológico se ha consolidado como un instrumento fuertemente respaldado por una Ley General, un Reglamento, leyes estatales en la materia decretadas hace apenas unas décadas; además de dispositivos e instituciones asociadas al ordenamiento ecológico como las Manifestaciones de Impacto Ambiental o la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, que administra y otorga justicia ambiental, y sus homólogas a nivel estatal.

En materia de planeación territorial, me parece que durante los últimos 30 años, el sector ambiental se ha fortalecido al mismo tiempo que el sector "desarrollo urbano y el ordenamiento territorial" se ha debilitado. Sus estructuras jurídicas datan de los 70s y sus instituciones han sido desmanteladas. Piénsese en la creación de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, su transformación en la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología y la creación del INE (ahora INECC) y la PROFEPA que dependían de ella, los procesos descentralizadores y el fortalecimiento de los gobiernos locales en los 80s y finalmente, el "tiro de gracia" de la planeación territorial, al crearse la SEMARNAP  (luego SEMARNAT) y degradando la planeación territorial a una categoría de Subsecretaría dentro de la SEDESOL, cuya vocación de planear el territorio desapareció bajo el manto del combate a la pobreza como una política de Estado.

¿Le corresponde ahora a la SEMARNAT llevar a cabo la planeación territorial? ¿Puede el ordenamiento ecológico lidiar con todos los sectores que inciden en el territorio? No lo sé. Lo que si sé es que el ordenamiento ecológico tiene un marco jurídico, institucional y metodológico mejor estructurado. Y creo que la propuesta del estudio de "suprimir" el ordenamiento ecológico y "sustituirlo" por un PDU renovado, a pesar de ser sumamente estimulante, no tiene futuro mientras no se reforme y simplifique el sistema de planeación territorial del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial a nivel federal y en todas las entidades federativas, o en su defecto, mientras no se fortalezca la coordinación intergubernamental, que se dice fácil, pero que tiene enormes costos de transacción.

La creación de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), parece un paso importante en el fortalecimiento del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial. Asimismo, y como lo he comentado en otras ocasiones, creo que la sectorización de la Comisión Nacional de Vivienda a la nueva Secretaría es un acierto, pues va a permitir integrar en una misma dependencia federal, el desarrollo urbano, el ordenamiento territorial y la política de vivienda. Pero el ordenamiento ecológico seguirá siendo impulsado desde la SEMARNAT, a pesar de que muchos manuales de ordenamiento territorial no parecen hacer distinción entre el "ecológico" y el "territorial", incluso lo toman como uno sólo. Con esto quiero insinuar que la creación de la SEDATU es en realidad la mitad del camino en la búsqueda por simplificar la planeación territorial, y sé que los defensores del ordenamiento ecológico tendrán una opinión distinta.

Juan Carlos Zentella Gómez
Local & Global Ideas
Twitter: @jczentella