miércoles, 20 de febrero de 2013

¿Ordenamiento Territorial u Ordenamiento Ecológico?

Hace unas semanas, participé en la presentación de los resultados de un estudio sobre planeación territorial integral en México ante los retos de la sustentabilidad y el cambio climático. El estudio resultó  muy crítico sobre lo confuso del sistema de instrumentos y dispositivos de planeación territorial a nivel municipal: desde programas municipales de ordenamiento territorial, programas de ordenamiento ecológico, programas de desarrollo urbano municipales, programas de desarrollo urbano de centros de población, programas directores de desarrollo urbano, atlas de riesgo, hasta programas integrales de movilidad urbana sustentable, programas de manejo de centros históricos y ahora los programas de acción climática municipales. A estos dispositivos de planeación se suman aquellos con los que se supone deben guardar congruencia: me refiero a los programas estatales de desarrollo urbano, ordenamiento territorial, y ordenamiento ecológico, por mencionar algunos a nivel estatal;  a otros sectores con incidencia territorial como las comunicaciones y transportes, turismo, agua, agricultura, bosques, etc.

A fin de simplificar el sistema de planeación territorial municipal, el estudio propone dejar de elaborar el Programa de Ordenamiento Ecológico Municipal y más bien "reverdecer" el Programa de Desarrollo Urbano. En otras palabras, integrar los contenidos y alcances del ordenamiento ecológico en el programa de desarrollo urbano y que fuera éste el instrumento rector en la ocupación del territorio. Asimismo, proponía la institución de un "Programa Municipal de Vivienda" figura hoy en día inexistente en el abanico de instrumentos de planeación, a mi juicio muy necesario.

El estudio y las propuestas me parecieron muy interesantes y felicité a sus ejecutores. Creo que "ponen el dedo en la llaga" y demuestran que una diversidad de instrumentos de planeación que coexisten en un mismo territorio, no sólo no regula adecuadamente la ocupación del territorio, sino que puede ser contraproducente al existir contradicciones entre unos y otros, inconsistencias, duplicidades, interpretaciones "a modo", en fin, una diversidad de instrumentos, todos con un marco jurídico e institucional federal, estatal y municipal, que me parece, confunde a las autoridades, en particular a los municipios.

Sin embargo, mis felicitaciones no fueron compartidas por todos. Los defensores del ordenamiento ecológico reaccionaron de manera casi virulenta, poniendo en tela de juicio los argumentos de la propuesta, descalificando el atrevimiento de haber planteado la "desaparición" del Programa de Ordenamiento Ecológico Local. No me sorprende. El ordenamiento ecológico se ha consolidado como un instrumento fuertemente respaldado por una Ley General, un Reglamento, leyes estatales en la materia decretadas hace apenas unas décadas; además de dispositivos e instituciones asociadas al ordenamiento ecológico como las Manifestaciones de Impacto Ambiental o la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, que administra y otorga justicia ambiental, y sus homólogas a nivel estatal.

En materia de planeación territorial, me parece que durante los últimos 30 años, el sector ambiental se ha fortalecido al mismo tiempo que el sector "desarrollo urbano y el ordenamiento territorial" se ha debilitado. Sus estructuras jurídicas datan de los 70s y sus instituciones han sido desmanteladas. Piénsese en la creación de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, su transformación en la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología y la creación del INE (ahora INECC) y la PROFEPA que dependían de ella, los procesos descentralizadores y el fortalecimiento de los gobiernos locales en los 80s y finalmente, el "tiro de gracia" de la planeación territorial, al crearse la SEMARNAP  (luego SEMARNAT) y degradando la planeación territorial a una categoría de Subsecretaría dentro de la SEDESOL, cuya vocación de planear el territorio desapareció bajo el manto del combate a la pobreza como una política de Estado.

¿Le corresponde ahora a la SEMARNAT llevar a cabo la planeación territorial? ¿Puede el ordenamiento ecológico lidiar con todos los sectores que inciden en el territorio? No lo sé. Lo que si sé es que el ordenamiento ecológico tiene un marco jurídico, institucional y metodológico mejor estructurado. Y creo que la propuesta del estudio de "suprimir" el ordenamiento ecológico y "sustituirlo" por un PDU renovado, a pesar de ser sumamente estimulante, no tiene futuro mientras no se reforme y simplifique el sistema de planeación territorial del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial a nivel federal y en todas las entidades federativas, o en su defecto, mientras no se fortalezca la coordinación intergubernamental, que se dice fácil, pero que tiene enormes costos de transacción.

La creación de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), parece un paso importante en el fortalecimiento del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial. Asimismo, y como lo he comentado en otras ocasiones, creo que la sectorización de la Comisión Nacional de Vivienda a la nueva Secretaría es un acierto, pues va a permitir integrar en una misma dependencia federal, el desarrollo urbano, el ordenamiento territorial y la política de vivienda. Pero el ordenamiento ecológico seguirá siendo impulsado desde la SEMARNAT, a pesar de que muchos manuales de ordenamiento territorial no parecen hacer distinción entre el "ecológico" y el "territorial", incluso lo toman como uno sólo. Con esto quiero insinuar que la creación de la SEDATU es en realidad la mitad del camino en la búsqueda por simplificar la planeación territorial, y sé que los defensores del ordenamiento ecológico tendrán una opinión distinta.

Juan Carlos Zentella Gómez
Local & Global Ideas
Twitter: @jczentella

domingo, 10 de febrero de 2013

Planeación urbana para enfrentar el cambio climático

Estaba leyendo hace unos días una nota que apareció en la versión electrónica de la revista "The Atlantic Cities"sobre los estragos que podrían causar los fenómenos hidrometeorológicos extremos asociados al cambio climático. La nota hacía referencia  las consecuencias de la tormenta "Sandy" que golpeó la costa este de Estados Unidos hace unos meses. De ahí, la Asociación del Puerto de Boston realizó una investigación sobre escenarios de inundaciones en los próximos 100 años y los resultados son alarmantes.

No pretendo describir el caso del Puerto de Boston (abajo dejo la liga electrónica para quien le interese), sino simplemente invitar a una reflexión sobre las capacidades que tenemos en México para planear nuestras ciudades ante escenarios de cambio climático, en particular, las ciudades costeras. Me pregunto si los municipios del Golfo de México y Mar Caribe como Benito Juárez (Cancún), Isla Mujeres (incluida la parte continental), Tulum, Solidaridad, Campeche, Ciudad del Carmen, Veracruz Puerto, Boca del Río, Centro (Villahermosa), Coatzacoalcos, Minatitlán, Tampico, Matamoros; o bien los municipios del lado del Pacífico y Pacífico Centro Sur, como Tijuana, Rosarito, Ensenada, Los Cabos, Mazatlán, Escuinapa (donde por cierto se está edificando el desarrollo turístico Playa Espíritu), Ixtapa, Bahía de Banderas, el Puerto de Manzanillo, el Puerto de Lázaro Cárdenas, Acapulco, Huatulco, Tapachula, en fin... tantos municipios y tantas localidades costeras, grandes, medianas y pequeñas que están expuestas a huracanes, inundaciones y a la elevación del nivel del mar; ¿tendrán la capacidad de planear el desarrollo urbano futuro ante escenarios de cambio climático?

Todo está en nuestra contra: gobiernos municipales de tres años, un contrasentido para el proceso de planeación que es por definición un ejercicio de mediano y largo plazo; una búsqueda ansiosa por "bajar recursos" y construir obra pública, antes que planear el futuro; una rotación permanente de funcionarios municipales cada trienio, con lo que no se construyen capacidades ni un servicio civil municipal (tan necesario en las tareas de planeación urbana), Institutos Municipales de Planeación que apenas tiene presupuesto para operar y no suelen ser escuchados; una hacienda municipal en quiebra y limitadísima capacidad recaudatoria, rezagos en infraestructura, equipamiento y vivienda con los que tienen que lidiar día con día, entre muchos otros problemas que contribuyen a planear en la coyuntura y no en el futuro. ¡Qué esperanzas de pensar en planear ante escenarios de cambio climático! Ojalá me equivoque.

Espero sinceramente que el esfuerzo que muchos municipios están realizando para la elaboración de su Plan de Acción Climática Municipal (PACMUN), se traduzca no sólo en la construcción del Inventario de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero, sino en una palanca para planear las ciudades y lograr ciudades seguras y resilientes ante el cambio climático. Se requieren estrategias muy concretas de adaptación, desde adaptar plantas bajas, por ejemplo, hasta una "retirada" tierra adentro, es decir, reubicación de asentamientos humanos, entre muchas otras. ¿Quién está pensando en esto? Quienes sí estemos pensando, necesitamos interlocutores audaces en los gobiernos locales, para actuar desde ya.

Para conocer la nota de la Asociación del Puerto de Boston, véase
http://www.theatlanticcities.com/neighborhoods/2013/02/these-scary-maps-explain-what-sea-level-rise-will-mean-boston/4591

Para conocer la "Guía Municipal de Acciones Frente al Cambio Climático, con Énfasis en Desarrollo Urbano y Ordenamiento  Territorial", véase 
http://www.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/Resource/1867/1/images/Guia_Cambio_Climatico_26-10-12.pdf

Juan Carlos Zentella Gómez
Local & Global Ideas
Twitter: @jczentella

lunes, 4 de febrero de 2013

Señor Presidente Municipal: ¿quiere aumentar sus ingresos propios y pagar la deuda municipal? ¡Impulse una reforma al suelo urbano!

En las últimas semanas hemos sido testigos a través de medios impresos, electrónicos y en el radio, de la enorme deuda de estados y municipios, quienes muchas veces no tienen ni para pagar la nómina. ¿Qué esperanzas tenemos de que financien obras y servicios públicos o de que den mantenimiento a calles, parques, jardines, alumbrado público, etc.? Parte del problema es la cultura política del gobierno municipal, asociada a la búsqueda permanente por "bajar recursos" de fuentes de financiamiento ajenas a sus recursos propios: participaciones, programas federales sujetos a reglas de operación, recursos internacionales y en el peor de los casos, la contratación de deuda de la banca privada o de desarrollo, dejando en garantía sus transferencias futura.

Esto no es malo en sí mismo, al contrario, qué bueno que existan esos recursos a disposición de los gobiernos locales. El problema radica en depender únicamente de estos recursos y en no buscar fortalecer los recursos propios. Como dije en mi blog anterior, México está en el sótano de los países de la OCDE en el cobro del impuesto predial. Mientras que países como Chile, Argentina, Brasil o Uruguay recaudan alrededor del 3% de su PIB, en México estamos en un penoso 0.2 % de nuestro PIB.

Sabemos que el recurso propio más importante del municipio es el impuesto predial. Cuando los municipios buscan incrementarlo, la reacción natural de los contribuyentes es el reclamo: por qué he de pagar más impuestos si no recibo los servicios públicos necesarios y no sé en qué se los gastan. Suscribo totalmente esta frase y entiendo que los contribuyentes no estemos dispuestos a pagar más impuestos por un problema de eficiencia y transparencia en el gasto; pero también es necesario estar conscientes de que todos los que hacemos uso de los servicios públicos (agua potable, alumbrado público, transporte público, parques y espacios públicos, calles, banquetas, etc.), debemos contribuir en su mantenimiento y conservación.

La reacción de los contribuyentes ante alzas en el impuesto predial (entendible desde muchos puntos de vista), inhibe a los alcaldes a elevar los impuestos, pues el costo político es muy alto. En síntesis, ni los municipios se atreven a elevar el impuesto predial (por falta de transparencia y de eficiencia en el gasto) ni los contribuyentes estamos dispuestos a que nos eleven los impuestos (pues no percibimos una mejora en la calidad de los servicios públicos); cayendo en un círculo vicioso cuyo resultado es la dependencia sistémica de recursos externos y una deuda impagable que hoy en día tiene a muchos municipios en la quiebra y solicitando un rescate.

Son muchas las cosas que podría hacer el municipio para salir de este círculo vicioso. Sin embargo, y por tratarse del orden de gobierno encargado de la administración del desarrollo urbano, me parece que el primer paso que deberían de dar es impulsar una reforma al suelo urbano, que es mucho más profunda de lo que me propongo desarrollar aquí. Sin embargo, me parece que es posible iniciar con los cinco puntos que a continuación expongo y que son los primeros pasos:
  1. Que todos paguen, para lo cual es indispensable tener actualizado el padrón de contribuyentes, es decir, el catastro. No es fortuito que a los contribuyentes cautivos nos lleguen alzas injustificadas en el predial. Si todos pagaran,  muchos pagarían menos.
  2. Cobrar más a quien especula con la tierra (lotes baldíos). En otras palabras, y parafraseando al Dr. Ignacio Kunz y otros expertos en suelo urbano, penalizar el desperdicio urbano.
  3. Asociado al punto anterior, capturar las plusvalías o crear un impuesto a la plusvalía. Es necesario entender que las plusvalías que se generan colectivamente por las obras  y acciones públicas y privadas, son apropiadas o privatizadas por el propietario del suelo, quien lo único que hizo es especular. Por ello, es fundamental que el municipio incorpore dentro del cobro del predial, un inciso sobre el "incremento del valor de la propiedad" o de plano, crear un impuesto a la plusvalía, particularmente útil para recuperar esas plusvalías de quienes especulan con la tierra, básicamente propietarios de baldíos que permanecen como tal a perpetuidad.
  4. Estimar el valor catastral sólo a través del valor comercial del suelo (impuesto predial base suelo) y no a través del suelo y la construcción (impuesto predial base mixta). La ventaja del impuesto predial base suelo, es que su cálculo es más sencillo, pues sólo se calcula con base en el precio por m2 que incluye de manera explícita la localización, y de manera tácita el uso del suelo y se evitan los cálculos de la construcción (tipo de materiales,  acabados, antigüedad, etc.), que suelen ser complicados y se presta a errores como subavalúos (una choza en un lote muy valioso) o sobreavalúos (una casa con muy buenos acabados en un lote muy barato), es decir, el impuesto predial base suelo, además de ser más sencillo su cálculo, parece distribuir mejor las cargas y beneficios del sistema recaudatorio, en comparación al impuesto predial base mixta.
  5. Difundir en todos los medios posible, en qué se va a gastar el dinero que se recaude, punto fundamental que permitiría otorgar legitimidad a una eventual reforma al suelo urbano.

Invito a los alcaldes, alcaldesas, funcionarias y funcionarios municipales, que exploren estas medidas, que las discutan en sus Cabildos y de ser necesario, que las pacten con el Estado y los propietarios del suelo, para que se tenga la seguridad de que el incremento de sus ingresos, se reflejará en una mejora concreta en la gestión urbana en beneficio de los ciudadanos.

Juan Carlos Zentella Gómez
Local & Global Ideas
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