La Gestión del Suelo Urbano: factor de Competitividad de las Ciudades

Existen múltiples estudios sobre la competitividad de las ciudades en México y en el mundo. Sólo por mencionar algunos ejemplos, se encuentra The Global Urban Competitiveness Report 2010 (Ni y Kresl, 2010) que compara 500 ciudades en todo el mundo a través de 7 subíndices compuestos por una centena de indicadores sobre ambiente empresarial, estructura industrial, recursos humanos, infraestructura, medio ambiente, fortaleza de las finanzas públicas, calidad de vida, conectividad global, entre otros.

Foto: Archivo. Local & Global Ideas

Otra de las publicaciones de mayor difusión es Competitive Cities in the Global Economy (OECD, 2006) que hace un análisis de varias zonas metropolitanas de los países miembro así como un análisis de su política urbana. En México son conocidos los trabajos de Sobrino (2010); quien participó precisamente en el equipo internacional del primero; así como los de Cabrero, Orihuela y Ziccardi (2005) y más recientemente Cabrero (2012) e IMCO (2012). Estos estudios y reportes, toman al suelo fundamentalmente como un factor de producción, y no como un factor cuya gestión adecuada puede llegar no sólo a condicionar, sino a comprometer la competitividad de una ciudad.

En efecto, el suelo o el territorio como factor de competitividad es visto de manera indirecta en los estudios sobre competitividad urbana. Por ejemplo, en el estudio de Ni y Kresl (2010) el territorio como factor de competitividad es un indicador asociado al PIB por km2, es decir, un indicador de “densidad de la riqueza”. El reporte de competitividad de Cabrero (2012), y toda la línea de investigación desarrollada una década a tras por él, Ziccardi y Orihuela, contempla cuatro componentes para medir la competitividad: un componente económico, un componente sociodemográfico, un componente institucional y un componente urbano – ambiental.

En los estudios de Cabrero, Orihuela y Ziccardi, el componente institucional tiene un indicador similar al de Ni y Kresl asociado al suelo, a saber, los “Activos” entendido como la “densidad de capital”. En ese mismo estudio, dentro del componente urbano – ambiental, los autores propone un indicador asociado no al suelo urbano en sí, sino al territorio; al considerar como indicador la “Reforestación”, entendida como la superficie reforestada entre la población total. Si bien este indicador no remite directamente al suelo urbano ni al funcionamiento del mercado inmobiliario y su regulación a través del predial y otros instrumentos regulatorios; apunta hacia la necesidad de mejorar la planeación de las ciudades para contener su crecimiento, evitar el cambio de uso de suelo de rural o forestal a urbano y en consecuencia, a la necesidad de perfeccionar los mecanismos de adquisición de reserva territorial para que no se haga a costa de los activos naturales de las ciudades al interior de ellas y en su periferia.

En el estudio del IMCO (2012), la variable “suelo” es expresada en el indicador “Crecimiento de la mancha urbana”, entendido como el cociente entre el crecimiento de la mancha urbana y el crecimiento de la población. El estudio del IMCO incluyen además la densidad medida en habitantes por km2, la existencia o no de un BRT o un sistema integrado de autobuses y la proporción de viviendas deshabitadas (tema de actualidad en las políticas habitacionales en México).

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A su vez, el estudio de la OCDE (2006), reconoce que las actividades de mayor valor agregado y de mayor productividad hoy en día, son menos dependientes del espacio físico. Así, el estudio de Ni y Kresl y el

de la OCDE no otorgan un valor explícito a la densidad urbana, sino a la concentración de la riqueza y las actividades de mayor valor agregado por unidad de superficie, a diferencia del reporte del IMCO que sí otorga un valor explícito a la densidad, en la medida en que la densidad supone economías de aglomeración y al mismo tiempo, la dispersión implica costos ambientales y de mantenimiento para el gobierno municipal.

Si bien los estudios sobre competitividad que han realizado Cabrero, Orihuela y Ziccardi (2005) y Cabrero (2012), y el del IMCO (2012), reconocen la capacidad financiera (autosuficiencia en las finanzas locales) como uno de los componentes de la competitividad urbana, lo cuál está totalmente asociado a la gestión del suelo a través de la operación del catastro y el cobro del impuesto predial; ambos estudios centra la atención en el síntoma (la expansión urbana) y no en la “enfermedad” (la ausencia de regulación del mercado del suelo), y es ahí donde consideramos que vale la pena profundizar en los componentes que integran el ICU del IMCO para orientar mejor las políticas públicas y ejecutar acciones concretas que permitan atacar directamente las causas de la dispersión y lograr ciudades densas, competitivas y más sustentables.

La gestión del suelo: clave para lograr ciudades densas, competitivas y sustentables

Está suficientemente documentada las ventajas y co-beneficios de la densidad urbana y su relevancia para recrear un espacio urbano vital (living environment), que concentra actividades económicas, fortalece el comercio al pormenor (retail), incita el encuentro entre proveedores y consumidores, fomenta la movilidad no motorizada (cycling) y a pie, atraer actividades culturales, recreativas, inversión productiva, contribuye a la salud y sobre todo, genera un espacio atractivo para mano de obra calificada que es semilla de la innovación en otros sectores como la industria, el comercio o los servicios; todos ellos asociados, precisamente, a la competitividad. Sin embargo, para lograr una ciudad densa, se requieren poner en práctica instrumentos de gestión del suelo.

Un punto en común entre el estudio del IMCO y el de la OCDE es que otorgan un valor a la mezcla de usos de suelo, a la presencia de medios de transporte y movilidad no motorizada y el acceso a una vivienda, como varios de los factores determinantes de la competitividad urbana. El estudio de la OCDE reconoce incluso que uno de estos factores que es poco considerado en los estudios sobre competitividad urbana es el costo del suelo y sugiere que la concentración de las mismas actividades económicas ejerce presión sobre el mismo, induciendo que se localicen en las zonas de mayor renta o valor de suelo, aquellas actividades de mayor valor agregado, y viceversa. La vivienda social es una de ellas.

En el contexto mexicano, son varios los factores que podrían explicar la “enfermedad”, que están asociados al manejo del suelo y que no se encuentran incorporados en ningún reporte sobre competitividad urbana, cuando menos hasta donde hemos podido documentarnos. Estos factores, a nuestro juicio, son los siguientes:

• Ausencia de instrumentos de regulación del suelo que incentiven una conducta de inversionista a los propietarios del suelo. En otras palabras, persiste una conducta patrimonialista del propietario, lo que entorpece la incorporación al mercado inmobiliario de millones de hectáreas vacantes al interior de las ciudades, que podrán ser aprovechadas para proyectos industriales, comerciales, de servicios, ambientales, de vivienda, o mixtos. Entre estos instrumentos se encuentran el impuesto a la plusvalía, predial base suelo, intercambio de beneficios, transferencia de potencialidades, predial progresivo en el tiempo con obligación de construir o vender, entre otros. Muchos de estos ya se aplican en otros países latinoamericanos como Colombia o Brasil. Incluso en algunas Leyes Estatales y Reglamentos Municipales ya se encuentra contemplados, pero no se aplican.
• La falta de aplicación de estos instrumentos genera pérdidas hacendarias al municipio, pues los mismos son de hecho instrumentos fiscales que buscan regular la propiedad del suelo y el mercado inmobiliario en general: cobro del impuesto predial, por adquisición de inmuebles, por traslado de dominio, contribuciones de mejoras, etc.
• Un padrón de contribuyentes desactualizado en el Catastro Municipal, que llega a tener un rezago de más del 50% si contrastamos el número de cuentas prediales, con el número de hogares y de unidades económicas que reporta el INEGI en los Censos de Población y Vivienda y en los Censos Económicos.
• Valores catastrales muy por debajo de los valores comerciales. Salvo raras excepciones, los valores catastrales suelen tener un rezago de hasta el 80% de los valores comerciales. Millones de predios están subvaluados y lamentablemente, subir el valor catastral para lograr una mejor recaudación, no se acompaña de campañas sobre el destino de los recursos recaudados y transparencia en su aplicación, lo que desacredita la medida.
  
• Cultura del “No Cobro” por parte de la autoridad y falta de aplicación del cobro coactivo. Los presidentes municipales no desean ser recordados por que subieron el impuesto predial, por lo que se genera un círculo vicioso entre el “no cobro” del municipio (por no asumir el costo político) y el “no pago” del contribuyente (por no saber el destino de sus impuestos).
• Procesos administrativos y jurídicos sumamente tardados en la incorporación del suelo de origen ejidal al régimen de propiedad privada, lo que genera incertidumbre en el inversionista por falta de certeza jurídica en la propiedad de la tierra.
• Juicios expropiatorios no ejecutados y con retrasos de años o décadas en el peor de los casos. Cuando esto ocurre, las indemnizaciones no necesariamente son actualizadas a valor presente, por lo que cuando son ejecutadas, lo que recibe el expropiado es muy poco. Estas circunstancias lo incitan a interponer recursos como el amparo y a cuestionar la utilidad pública de la medida, lo que pone en riesgo la expropiación y en muchos casos, el Estado ha tenido que revertirla y pagar una indemnización, no por expropiación, sino por daños y perjuicios.
• Falta de articulación entre las ciudades y su periferia rural, lo que explica una parte del fenómeno de la dispersión. En la medida en que no haya una actividad productiva en las periferias rurales de las ciudades que garantice su conservación como suelo rural o forestal, los ejidatarios o pequeños propietarios preferirán por mucho dejar ociosa la tierra hasta que “los alcance” la mancha urbana y especular o vender de manera regular o irregular. En este punto, vale la pena señalar que Ni y Kresl (2010) sugieren como parte del índice de competitividad urbana global, la necesidad de lograr un co-desarrollo entre las ciudades y su área rural.

La especificidad de México de tener un régimen de propiedad único en el mundo, es decir, el ejidal; aunado a la expansión sin precedentes que han tenido las ciudades en las últimas tres décadas, y a la falta de aplicación de los instrumentos de gestión del suelo invitan a profundizar en indicadores vinculados con la gestión del suelo que permitan perfeccionar los índices de competitividad urbana. Además, el manejo del suelo es una atribución casi exclusiva de los municipios, por lo que su inclusión dentro de un sistema de indicadores de competitividad urbana permitiría una radiografía más precisa del desempeño de los municipio en aquellas tareas que les son inherentes, a saber, el administración del desarrollo urbano.

Juan Carlos Zentella Gómez
Local & Global Ideas
Twitter: @jczentella

Fuentes de Información

Cabrero, Enrique (2012) Retos de la Competitividad Urbana en México. Ed. Enrique Cabrero. Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. México. 60p. Disponible en: http://www.cide.edu.mx/documento-de-divulgacion-indice-competitividad-CIDE-2012.pdf

Cabrero, Enrique; Orihuela, Isela y Alicia Ziccardi (2005) “Ciudades competitivas – Ciudades cooperativas: conceptos clave y construcción de un índice”. En Arce, Cabrero, E. y A. Ziccardi. Ciudades del Siglo XXI. ¿Competitividad o Cooperación?. CIDE. Miguel Angel Porrúa. México.

IMCO (2012) El municipio: una institución diseñada para el fracaso. Propuestas para la gestión profesional de las ciudades. Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C. México. 172p.

Ni, Pengfei y Peter Karl Kresl (2010) The Global Urban Competitiveness Report 2010. Edward Elgar. UK. 320p.

OECD (2006) Competitive Citites in the Global Economie. OECD Territorial Reviews. Paris. 445p.

Sobrino, Luis Jaime (2010) La Competitividad Urbana. Una perspectiva Global y para México. Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales. El Colegio de México.

Decálogo para lograr una ciudad competitiva, incluyente, sustentable y segura ante desastres de origen natural

En estos últimos días han aparecido múltiples notas en los medios de información, desde prensa escrita, artículos en revistas, inserciones en blogs (me incluyo), hasta entrevistas en radio y redes sociales, sobre los estragos que causaron la tormenta tropical Manuel y el Huracán Ingrid, que golpearon las costas mexicanas de manera simultánea. Uno de los temas más comentados alrededor de ambos fenómenos es el desorden en que han crecido las ciudades y la ocupación de zonas no aptas para el desarrollo urbano por asentamientos humanos regulares e irregulares. En mi opinión, muchos de los juicios que se emiten suele ser parciales, superficiales o simplistas y no consideran la multidimensionalidad de las causas que dieron origen al desastre en muchas partes del país, entre inundaciones, deslaves y pérdida del patrimonio de miles de familias, en particular en Guerrero. A continuación propongo 10 causas que al mismo tiempo, son ejes de política pública en el que los Gobiernos Federal, Estatales y Municipales, así como el Congreso de la Unión y los Congresos Locales, deberían orientar sus esfuerzos:

1. Poner a la planeación del desarrollo urbano y el ordenamiento territorial en la prioridad que le corresponde dentro de la agenda pública

Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial no son prioridad en la agenda político - legislativa. Temas como la seguridad pública durante el sexenio de Felipe Calderón; y ahora las reformas educativa, energética y financiera de Enrique Peña Nieto; han opacado la enorme utilidad de planear las ciudades y ordenar la ocupación del territorio. Lamentablemente, ni los legisladores, ni los diseñadores de políticas públicas, ni la SHCP perciben los co-beneficios que traerían ciudades y territorios bien planeados para el consumo energético, para una mejor recaudación municipal, incluso como complemento a una política de seguridad pública. En efecto, una planeación urbana exitosa implica la creación de entornos seguros (desde el punto de vista físico y social) y amigables con el medio ambiente. Dicho de otra forma, ciudades mal planeadas inducen conductas criminógenas y generan inseguridad y miedo. No es fortuito que sea en las grandes periferias urbanas carentes totalmente de entornos vibrantes y diversos, donde existen los índices de inseguridad más altos.

2. Más vale prevenir riesgos, que atender desastres, para lo cual, se requiere invertir directamente o a través de un Fideicomiso – Fondo Nacional, recursos para planear el territorio y las ciudades

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Ni el Gobierno Federal, ni las Entidades Federativas, ni los Municipios, invierten en la planeación urbana ni en el ordenamiento territorial. Como lo comenté en mi inserción anterior en este mismo Blog, no existen fuentes de financiamiento para que las Regiones, los Estados y los Municipios, planeen su territorio. La ausencia de recursos es un síntoma de que no se le da la prioridad que merece a la planeación urbana y el ordenamiento territorial; pero no se reconoce hasta que sobrevienen desastres como el que se está viviendo en Guerrero, Sinaloa, Chihuahua y otros estados. El Gobierno Federal y la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros, estiman que el proceso de reconstrucción costará alrededor de 75 mil millones de pesos, de los cuales, las aseguradoras cubrirán entre 12 mil y 15 mil millones de pesos. La SHCP ya bajó su estimación de crecimiento este año de 1.8 a 1.7% del PIB. En este contexto, me pregunto cuánto costó (y cuando se elaboró) el Programas de Desarrollo Urbano de la Zona Metropolitana de Acapulco, o el Programa de Ordenamiento Ecológica y Territorial (si es que existe) de Guerrero. Lo mismo preguntaría de Oaxaca, de Sinaloa y de Veracruz y sus centros de población más importantes. Suponiendo que se realizaron, me pregunto si se aplicaron y respetaron. Por el costo de un instrumento de planeación de un centro de población o de una entidad federativa que se hubiera respetado, se podrían ahorrar miles de millones de pesos en pérdidas materiales, humanas y agropecuarias. De nueva cuenta, lamentablemente no se piensa en invertir en planeación hasta que se calculan dichas pérdidas. ¿Aprenderemos la lección?

3. Impulsar como parte de la reforma política, la reelección inmediata de alcaldes o la prolongación del mandato de 3 a 4 años, cuando menos

La duración del mandato municipal de tres años es un lastre para la planeación en general, no solamente la territorial. Cualquier ejercicio de planeación (económica, ambiental, territorial, urbana, etc.) implica tener una visión de mediano y largo plazo. Los tres años de mandato de los Presidentes Municipales es un contrasentido a cualquier política de planeación, que es por su naturaleza un ejercicio de mediano y largo plazo. Esta circunstancia nos obliga a “planear haciendo”, que si bien tiene la virtud de resolver problemas urgentes, en particular rezagos en infraestructura urbana básica en comunidades en condiciones de pobreza, no permite desarrollar políticas, estrategias y acciones de más largo aliento con impacto en la competitividad de las ciudades y el territorio en general.

4. Fortalecer a los Institutos Municipales de Planeación

Los Institutos Municipales de Planeación (IMPLANES), son un intento de imprimir un sentido de largo plazo a los procesos de planeación urbana de los municipios. Concebidos como el “brazo técnico” de éstos, es común que los estudios de planeación urbana que elaboran se contrapongan a intereses creados de propietarios del suelo, inversionistas y  funcionarios municipales; por lo que terminan por “estorbar” en el juego de intereses que subyace a cualquier proceso de desarrollo urbano y edificación. En tales circunstancias, el Presidente Municipal en turno se ve incitado a remover al Director del IMPLAN o simplemente a cortarle el financiamiento. Recordemos que los IMPLANES dependen fundamentalmente de las aportaciones que le transfieren los municipios, por lo que éstos terminan por ser juez y parte en los consejos y recomendaciones que pueda emitir el IMPLAN y se reservan el derecho de hacerles caso o a desestimar su opinión sobre la mejor forma de planear la ciudad. A pesar de los mecanismos disuasivos para que los Directores de los IMPLANES no sean removidos unilateralmente por el Presidente Municipal en turno (como la integración de un órgano de gobierno ciudadanizado, o cambio del Director del IMPLAN a la mitad del mandato del Presidente Municipal en turno para que nunca coincidan el inicio de ambos cargos, entre otros mecanismos), la realidad sugiere que los IMPLANES tendrán sistemáticamente todas las de perder al momento de decidir si se otorga un permiso o licencia de construcción o si se otorga un cambio de uso de suelo, aspectos fundamentales en los que sólo el municipio tiene facultades y que explican en muchos sentidos, el caos urbano en el que se encuentran muchas ciudades (acaso todas las ciudades) de nuestro país.

5. Transparentar, dar seguimiento y evaluar los programas de desarrollo urbano y ordenamiento territorial

Se critica enormemente los procesos de planeación urbana y se denuncia el caos de nuestras ciudades, pero pocos cuestionan la calidad de los programas de desarrollo urbano y la robustez metodológica con que se hicieron. Los programas de desarrollo urbano, debe ser claros, precisos y no prestarse a interpretaciones. Deben transitar de una representación cartográfica voluntarista de usos de suelo, densidades e intensidades de uso (planeación racional que es la más socorrida hoy en día); a una representación de fenómenos socioterritoriales y urbanos, así como de proyectos y acciones concretas. Esta forma de elaborar y ejecutar planes de desarrollo urbano debe ser el resultado de un proceso democrático de planeación estratégica altamente participativa y transparente. Una forma de lograrlo es a través de un sistema de gestión de conflictos territoriales y superarlos a través de la respuesta a preguntas como: ¿quién propone qué, en el terreno de quién? ¿cumple o no con la normatividad urbana? ¿qué impactos va a tener en mi colonia? ¿qué medidas de mitigación se están aplicando por parte del promotor? ¿qué acciones se han cumplido?, y naturalmente, ¿qué zonas son de riesgo? Y si se ocupan, ¿quién y por qué motivo otorgó un permiso o licencia de construcción en zonas de riesgo? ¿Qué sanciones existen para el responsable?

6. Llevar a cabo una reforma catastral para incrementar los recursos propios de los gobiernos locales y orientarlo a planear mejor la ciudad y darle mantenimiento

Foto: Juan Carlos Zentella Gómez

Persiste una incapacidad endémica de los gobiernos municipales por recaudar mejor, falta de una cultura del cobro, una renuencia de los contribuyentes por pagar más impuestos, que es comprensible si consideramos que más impuestos no significa mejores servicios. Estas circunstancias explican parte de los motivos por los cuáles, estados y sobre todo los municipios, nunca tienen recursos para invertir en planeación territorial y sobre todo, dar mantenimiento a la ciudad.  Salvo raras excepciones, una imagen común de las ciudades mexicanas son las guarniciones y banquetas rotas, baches en la carpeta asfáltica, mobiliario inservible, señalética degradada, luminarias sin funcionar, parques en el abandono, basura y tiraderos a cielo abierto, arbolado raquítico o moribundo, patrullas carcachas, policías sin equipamiento adecuado para prevenir el delito, jardineros incapacitados y sin equipo apropiado para conservar áreas verdes y un enorme etcétera. Otro problema es que los valores catastrales (base de las tablas de valores unitarios para el cobro del predial) están muy por debajo de los valores de marcado, lo que aunado a la desactualización del padrón de contribuyentes, a la cultura del “no cobro” del municipio y del “no pago” del ciudadano, hacen que los municipios nunca logren recaudar lo mínimo para invertir en mantenimiento y conservación. Qué esperanzas de que inviertan en la adquisición de reserva territorial segura ante fenómenos hidrometeorológicos extremos. Menos esperanza aun para que inviertan en planear bien su territorio.

7. Establecer un esquema adecuado de regulación del mercado del suelo para lograr ciudades compactas y con densidades mas altas, dentro de un umbral razonable

México es el país de la OCDE que menos recauda por predial, y estoy casi seguro que es el país cuya regulación del mercado del suelo es la más laxa. Ambos aspectos están íntimamente ligados. En efecto, y tal como lo han demostrado expertos como Carlos Morales del Instituto Lincoln de Política de Suelo o Ignacio Kunz de la Facultad de Arquitectura de la UNAM, los países (y ciudades) que mejor recaudan impuestos inmobiliarios, son los que tienen una regulación más estricta sobre el mercado inmobiliario. Impuestos prediales más fuertes, el cobro de contribuciones de mejoras, sobretasas a lotes baldíos, impuesto predial base suelo, impuestos al desperdicio urbano, impuesto predial progresivo en el tiempo a lotes baldíos, captura de plusvalías, entre otros, constituyen una forma de regulación del mercado de suelo, cuya aplicación tendría la enorme virtud de incitar a especuladores de suelo a deshacerse de una mercancía (el suelo) que les representa un cargo más que un beneficio; o bien a desarrollarlo, pues les conviene más que dejarlo vacío con impuestos altos. El efecto de esta política fiscal es que habría una mayor circulación de la mercancía “suelo” en el mercado inmobiliario y los precios de los mismos tendería a bajar, facilitando a muchas familias a acceder a un suelo y una vivienda más cercana al tejido urbano.

Foto: Juan Carlos Zentella Gómez

La otra virtud sería el incremento de los ingresos propios de los gobiernos locales, lo que les permitiría dar mantenimiento y conservar la infraestructura urbana básica. Invertir en mantenimiento y conservación y tener un sistema recaudatorio y de regulación del mercado del suelo adecuado, tendría el efecto virtuoso de elevar los valores de las propiedades, lo que les permitiría a los municipios recaudar aun más sólo por la elevación de los precios del suelo. Para evitar la “Gentrificación” que supone los precios altos e instrumentar una política de vivienda social intraurbana (la nueva orientación del Gobierno Federal), el municipio tendría más recursos para co-invertirlos junto con el Estado, la Federación y Desarrolladores en la adquisición de reserva territorial segura y bien localizada. Se tendría que pensar en un esquema de subsidio al suelo y la vivienda, no sólo a la vivienda como se encuentra actualmente el esquema de subsidios de la CONAVI y los organismos nacionales de vivienda.

8. Simplificar el sistema de planeación de las ciudades y los municipios.

Los municipios cuentan con múltiples instrumentos de planeación que regulan la forma de crecimiento de las ciudades, a saber, programas de desarrollo urbano de centro de población, programas municipales de desarrollo urbano, programas de ordenamiento territorial municipal, programas municipales de ordenamiento ecológico; y más recientemente se han incorporado al abanico de instrumentos de planeación, los Atlas de Riesgo y los Programas de Acción Climática (comentados más abajo). A estos instrumentos de planeación municipal es necesario sumar los de zona metropolitana, los intermunicipales, los regionales, los Estatales y desde luego, el Federal con las grandes directrices.

El planificador y la autoridad se enfrentan a un palimpsesto de documentos y planos no necesariamente congruentes entre sí, incluso que se llegan a contraponer. Este sistema de sumar (no articular) distintos instrumentos de planeación con distintas escalas, distintos alcances, de distintos sectores (urbano, ambiental, de vivienda, de movilidad, hidráulico, etc.) y bajo distintas guías metodológicas, resulta confuso para los municipios y deja muchos huecos para la corrupción. Se requiere un sistema de planeación simplificado y eficaz que resulta por sentido común, más transparente, legitimo y fácil de darle seguimiento, evaluarlo y en su caso, modificarlo.

Los estados de Aguascalientes, el Estado de México y Guanajuato están haciendo algo al respecto al integrar en un solo Código, toda la normatividad en materia de desarrollo urbano, ordenamiento territorial, ordenamiento ecológico, transporte y movilidad y vivienda. Incluso el Instituto de Planeación del Estado de Guanajuato (IPLANEG), sugiere la creación de un “Programa de Desarrollo Urbano, Ordenamiento Ecológico – Territorial y de Vivienda”. Suena muy largo, pero parece conveniente tener un solo instrumento con este nombre, que cuatro con nombres más cortos y desarticulados entre sí.

9. Prevención de riesgos, vivienda y cambio climático: los grandes ausentes en la planeación de las ciudades

En efecto, los procesos de planeación urbana convencionales abordan de manera sumamente superficial estos tres ejes de acción que son estratégicos y que han estado separados de dicho proceso de manera artificial desde hace aproximadamente 30 años. La vivienda se disoció del proceso de planeación urbana cuando se crea la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (hoy CONAVI),  se promulga la Ley de Vivienda y se diluye el papel protagónico de los organismos nacionales de vivienda en la construcción de la misma. Antes de esta transición, el INFONAVIT adquiría reserva territorial, construía y supervisaban la calidad en la edificación de vivienda. Sin embargo, su situación financiera a principios de los 80 y las políticas de ajuste estructural lo llevaron a convertirse en facilitador del proceso de edificación de vivienda como “colocador” de créditos hipotecarios. Este papel de constructor de vivienda fui sustituido por los grandes de desarrolladores de vivienda que, bajo estas “Reglas del Juego”, construyeron millones de viviendas (a veces en zonas de riesgo con la complacencia de autoridades locales), pero no hicieron ciudad. Es necesario elaborar “Programas de Desarrollo Urbano y Vivienda”. La vivienda es el motor del desarrollo urbano. Separar ambos componentes da como resultado ciudades desarticuladas, fragmentadas que no hacen ciudad ni contribuyen a construir ciudadanía.

Por otro lado, hasta hace apenas unos años, se comenzaron a elaborar  los Atlas de Riesgo, cuya utilidad no ha sido explotada en los procesos de planeación urbana. Antes de elaborar un programa de desarrollo urbano, se debería partir de un atlas de riesgo. Hay quienes opinan que un buen programa de desarrollo urbano debería incluir los riesgos y peligros naturales. Yo no me logro pronunciar. Los atlas de riesgo son documentos técnicamente complejos y requieren de un conocimiento profundo sobre topografía, hidrología, geología, edafología, fotointerpretación y otras ramas de la ciencia de la planificación, que difícilmente pueden ser sustituidos por un programa de desarrollo urbano, por eso, creo que es necesario fortalecer la elaboración de atlas de riesgos y obligar a autoridades municipales a actualizar sus programas de desarrollo urbano (y vivienda…) partiendo de este documento.

Foto: Juan Carlos Zentella Gómez

Finalmente, el cambio climático no figura siquiera como uno de los capítulos dentro de los programas de desarrollo urbano. A semejanza de los riesgos y peligros naturales, el cambio climático desarrolló su propia lógica planificadora a través de la figura de los Programas de Acción Climática Municipales (PACMUN), inspirados por los Programas Estatales de Acción Climática. Hoy más que nunca urge perfeccionar los procesos de articulación entre unos instrumentos y otros para que las ciudades logren incrementar su capacidad de prevención y resiliencia frente a fenómenos hidrometeorológicos extremos asociados al cambio climático. Algunos expertos sugieren que el huracán Ingrid y la tormenta tropical Manuel, son fenómenos asociados al cambio climático y tendremos más de ellos (más intensos y más frecuentes) en las próximas décadas. El último reporte del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático asegura que existe 95% de probabilidad de que el cambio climático sea consecuencia de la actividad humanas. Ese mismo reporte advierte de la velocidad mayor de la prevista del derretimiento de los casquetes polares y los glaciares y da cuenta de la elevación sin precedentes del nivel del mar. ¿Qué estamos haciendo para preparar a nuestras ciudades costeras y centros turísticos? Yo soy un convencido (informado) del cambio climático y de que es la actividad humana la que lo ha inducido. A los escépticos, les diría que con o sin cambio climático, las sugerencias que planteo en este espacio, representarían enormes beneficios para la competitividad urbana, el medio ambiente y la seguridad física (ante fenómenos extremos) y social (ante el crimen organizado) de nuestras ciudades.

10. Movilidad: ausente, pero en proceso de integración a los programas de desarrollo urbano

Otro de los motivos por los cuáles las ciudades mexicanas no funcionan ni son competitivas en comparación a otras ciudades (en particular de los países desarrollados) es por la enorme dificultad de movilidad de su fuerza de trabajo. Esto se debe básicamente a la pésima localización de los grandes desarrollos de vivienda (sistemáticamente en la periferia de las ciudades, lejos de las fuentes de empleo), y a la falta de articulación entre la política de desarrollo urbano (centrada en el paradigma de la representación voluntarista de usos de suelo, densidades e intensidades de uso), y la política de movilidad. El Diseño Orientado al Transporte (DOT) es una solución que debieran adoptar gobiernos municipales en sus procesos de planeación urbana y en particular, de intervención en el espacio urbano. Respecto a la planeación urbana, es necesario otorgar la mayor cantidad de castigos a acaparadores de suelo y especuladores por medio de instrumentos fiscales como las sobretasas a lotes baldíos, impuestos a la plusvalía, impuestos progresivos en el tiempo a quien no desarrolle un lote baldío, entre otros. Como lo mencioné más arriba, esto incitaría a propietarios patrimonialistas que desean conservar “un terrenito”, a incorporarlo al mercado inmobiliario para que un inversionistas lo desarrolle con algún proyecto, incluidos proyectos de vivienda social.

Foto: Juan Carlos Zentella Gómez

Esto permitiría que muchos derechohabientes que adquieren su vivienda periférica, lo hagan en lo sucesivo cerca de sus fuentes de trabajo y disminuiría sensiblemente los desplazamientos y las emisiones contaminantes, además de mejorar la calidad de vida de la población. Respecto a intervenciones en el espacio urbano, es necesario que los Planes Integrales de Movilidad Urbana Sustentable (PIMUS) incorporen elementos de planeación urbana. La introducción de corredores troncales y líneas alimentadoras deben ser planeadas junto con un programa de intervención y mejoramiento del espacio urbano, particularmente intervenciones a favor de los ciclistas y peatones para lograr una mejor integración de las distintas modalidades de movilidad, por ejemplo, la peatonalización de calles, la construcción de cicloestaciones cerca de los paraderos, la construcción de espacios públicos y corredores peatonales, el mejoramiento y ensanchamiento de banquetas, el rediseño de cruceros vehiculares para proteger la integridad física de los peatones, la construcción de rampas para carriolas y sillas de ruedas; pero también la revisión de los usos de suelo, las densidades e intensidades de uso a lo largo de los corredores de transporte y alrededor de paraderos y transbordos. En síntesis, la planeación de la movilidad y la planeación urbana deben hacerse simultáneamente y de la mano.

Juan Carlos Zentella Gómez

Local & Global Ideas, S.C.

twitter: @jczentella

Necesario un fondo de financiamiento para programas de desarrollo urbano, vivienda y ordenamiento territorial

Los días 25, 26 y 27 de agosto de 2011, me correspondió participar desde la SEDESOL (entonces responsable de las políticas de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, asumidas ahora por la SEDATU), en el Taller Nacional sobre el Ordenamiento Territorial como Instrumentos de Gestión Pública, que tuvo lugar en Querétaro, mismo que contó con el apoyo técnico y logístico de la Asociación Mexicana de Institutos Municipales de Planeación  (AMIMP). Me refiero a este evento de hace dos años, porque en el mismo, reporté que desde 2004, se habían elaborado 37 programas municipales de ordenamiento territorial en doce estados de la República Mexicana, con una inversión de 20.6 millones de pesos, es decir, 556 mil 700 pesos por cada programa municipal de ordenamiento territorial en promedio, o si se prefiere, 2 millones 289 mil pesos al año (en pesos constantes) (Ver: http://www.implansanluis.gob.mx/descargas/conf.mag3.pdf) Es una cifra insignificante si la comparamos con el tamaño del desafío de ordenar el territorio y garantizar una ocupación segura, ordenada y sustentable de la población y de las actividades económicas en el territorio.

Ahora como consultor (aunque como funcionario ya lo sabía), puedo dar testimonio de una barrera difícil de superar por los gobiernos locales a la hora de planear su territorio. Me refiero a la obtención de recursos para financiar el proceso de planeación. La dependencia sistémica de los gobiernos locales respecto a las participaciones, transferencias federales y recursos programables constituyen un incentivo perverso para no recaudar, financiar y dar mantenimiento a obras y servicios necesarios para la población.

Un estudio de la OCDE sobre recaudación municipal da cuenta del rezago que tienen los gobiernos locales en México por concepto de predial, el ingreso más importante de los municipios que llega a representar hasta el 80% de los ingresos propios. México es el que menos predial recauda de todos los países de la OCDE, al representar 0.2% de su PIB, contra un 1.9% en promedio de los países de la OCDE (casi cinco veces más). La diferencia es notable si lo comparamos con otros países latinoamericanos y resulta muy contrastante si lo comparamos con países desarrollados como Francia, Estados Unidos o Canadá. (Ver Tabla).

Fuente: OCDE (2010)

Este mismo estudio señala que de los 2 mil 456 municipios del país, 20% no cobra el impuesto predial (522 de ellos). De los 1 mil 934 municipios que sí cobran, el 90% de la recaudación se lleva a cabo en 150 municipios y el 10% restante de la recaudación se distribuye entre 1 mil 784 municipios que tienen un desempeño recaudatorio pésimo. En estos 1 mil 934 municipios habita el 60% de la población, mientras 40% no contribuye con este gravamen. Es decir, alrededor de 45 millones de personas en México no pagan predial.

Existe múltiples causas que explican este atraso sobre las que no profundizaré aquí, por ahora... Sin embargo, el punto que vale la pena resaltar es que el retraso en el cobro del predial ilustra bien la falta de incentivos para que los municipios fortalezcan sus finanzas locales y puedan financiar obras, bienes y servicios que mejoren la calidad de vida de la población. Uno de estos servicios que los municipios podrían contratar, en caso de contar con recursos, es precisamente la planeación de su territorio y de sus centros de población.

En una de las inserciones anteriores de este Blog, ya me había referido a la necesidad que tienen los gobiernos locales de actualizar sus programas de desarrollo urbano y de ordenamiento territorial en caso de que deseen alinearse a las nuevas políticas de desarrollo urbano y vivienda del Gobierno Federal. La SEDATU ha establecido cinco ejes de esta nueva política y a los que vale la pena referirse:

• Eje 1. Un nuevo modelo de desarrollo urbano y metropolitano a través del control de la expansión de las manchas urbanas, la consolidación de las ciudades, el fortalecimiento de las áreas conurbadas y metropolitanas y la promoción del desarrollo urbano sustentable.
• Eje 2. Vivienda digna y sustentable a través de la atención al rezago habitacional, mejoramiento de la calidad de la vivienda y su entorno.
• Eje 3. Movilidad Sustentable
• Eje 4. Gestión del Suelo
• Eje 5. Desarrollo regional sustentable y ordenamiento territorial

A estos cinco Ejes, se añaden las Reglas de Operación del Programa de Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda para el ejercicio fiscal 2014, que ya establece claramente Perímetros de Contención Urbana en el marco del Programa de Consolidación Urbana y Habitacional (PROCURHA), así como prioridades  y montos en la asignación de subsidios a la vivienda de acuerdo a la localización de las acciones en cada uno de estos perímetros. La delimitación del área urbana de muchos Programas de Desarrollo Urbano de Centro de Población no coincide con los Perímetros de Contención Urbana, por lo que es necesario actualizarlos. Asimismo, y ahora que el ordenamiento jurídico de la propiedad agraria adquiere un nuevo impulso cobijado por la creación de la SEDATU, el Eje 5 sobre desarrollo regional sustentable y ordenamiento territorial, implica tanto la actualización necesaria de programas de ordenamiento territorial municipales, de zonas metropolitanas y regionales; como la actualización de las Guías Metodológicas que los sustentan y una mejor articulación con otros sectores que inciden en el territorio, en particular el ambiental (ordenamiento ecológico, ordenamiento comunitario, manejo forestal sustentable, ordenamiento turístico, etc.)

Tan sólo para el Programa Hábitat, se autorizó un presupuesto total para 2013 de 3 mil 688 millones de pesos. A pesar del monto nada despreciable y no obstante ser un programa cuya vocación no es planear la ciudad o el territorio, es el único programa que apoya con recursos la elaboración de Programas de Desarrollo Urbano y Programas de Ordenamiento Territorial, acciones que se encuentran en una de las tres modalidades de acuerdo con sus Reglas de Operación. Estas modalidades son: 1) Desarrollo Social y Comunitario, 2) Mejoramiento del Entorno Urbano y 3) Promoción del Desarrollo Urbano. Los instrumentos de planeación se financiaban a través de la modalidad de Promoción del Desarrollo Urbano. Hasta antes de este año, dicho monto no podía exceder del 5% del techo presupuestal de los municipios. El resto (95%) se iba a las otras modalidades. En otras palabras, el recurso se canalizaba prácticamente a obra pública para mejorar la infraestructura y el entorno urbano en los polígonos de pobreza. Y es natural en la medida en que el Programa Hábitat no es un programa que tenga como vocación la planeación del territorio, sino combatir la pobreza urbana. Es una de las pocas fuentes de financiamiento para elaborar instrumentos de planeación,  siempre y cuando los municipios aporten un 30% (de ese 5% de la modalidad). Aun cuando el 70% lo puede asumir la Federación, el 5% del techo presupuestal de un municipio no es suficiente para financiar su proceso de planeación.

Fuente: Elaboración propia con base en las Reglas de Operación 2013

Alinearse a esta política implica necesariamente innovar en los procesos de planeación urbana y ordenamiento territorial, innovar también en la movilización de instrumentos vinculados al suelo (y al fortalecimiento de las finanzas locales, por cierto…), planear rutas de transporte y movilidad sustentable, establecer mecanismos de adquisición de suelo intraurbano para proyectos de revitalización urbana y recuperación de espacios públicos, etc.; y todo esto requiere la contratación de estudios, planes y programas de distintas escalas de planeación. ¿Estarán dispuestos los Gobiernos Locales a invertir en este tipo de estudios?

Otra fuente de financiamiento potencial de los procesos de planeación, es el Fondo Metropolitano. A pesar de contar con más de 8 mil 600 millones de pesos a ser distribuidos entre 47 zonas metropolitanas en 2013; una evaluación elaborada en 2011 por la SHCP, el BID y El Colegio Mexiquense, da cuenta de varios problemas estructurales del Fondo entre los que destacan los siguientes: 1) el 54% de dichos recursos se destinan a obras de infraestructura vial; 2) el 36% se destina a otros conceptos como transporte público, medio ambiente, infraestructura social, sector hidráulico, seguridad pública, espacios públicos e infraestructura económica; y 3) sólo 10% se destina a estudios, entre los que se encuentran los programas de desarrollo urbano y ordenamiento territorial de zona metropolitana.  Además, la misma evaluación reconoce que muchos de los proyectos que se proponen en los Consejos de Desarrollo Metropolitano no necesariamente guardan congruencia con un proceso de planeación y que su ejecución es "justificada" aludiendo a Programas de Desarrollo Urbano que no necesariamente guardan congruencia con una estrategia de desarrollo territorial de largo plazo a nivel metropolitano.

Fuente: SHCP, BID, El Colegio Mexiquense (2011)

En síntesis, las nuevas "Reglas del Juego" de la planeación urbana, la promoción de la vivienda y el ordenamiento territorial prometen lograr un territorio mejor planeado, competitivo, sustentable, con certeza jurídica en la propiedad que proporcione calidad de vida a la población y permita una mejor distribución de las actividades económicas en el territorio, así como ciudades y zonas metropolitanas sustentables. Sin embargo, dichas "Reglas del Juego" no están acompañadas de recursos para la planeación. Las únicas fuentes de financiamiento, el Programa Hábitat y el Fondo Metropolitano, no tienen esa vocación de financiar el proceso de planeación. Uno es para combatir la pobreza y el otro (que pudiera financiar procesos de planeación) es destinada básicamente a obras de infraestructura hidráulica, y sobre todo, vial y de transporte.

Se necesita un fondo especial, ya sea un fideicomiso público de los gobiernos locales (estados y municipios), con co-participación del Gobierno Federal o en su defecto, una partida etiquetada para planeación territorial desde el Presupuesto de Egresos de la Federación; que se ejerza a través de gasto programable con el diseño de un "Programa para la Promoción del Desarrollo Urbano, la Vivienda y el Ordenamiento Territorial", a semejanza del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA)  ejercido a través de la SEMARNAT, que permite a Entidades Federativas y Municipios, financiar sus procesos de ordenamiento ecológico (aclaro que yo me he pronunciado por tener un sólo ordenamiento que integre el "ecológico" y el "territorial").

Sin embargo, las fuentes de financiamiento de los procesos de planeación tienen que estar acompañadas de un fortalecimiento de las finanzas locales para que los municipios puedan aportar su parte, ya sea en pari pasu, como funciona hoy en día, o destinarlo al patrimonio de un eventual fideicomiso que se creara para financiar la elaboración o actualización de los Programas de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, indispensables para planear las ciudades y el territorio ante las perspectivas que se abren con la creación de la SEDATU.

Juan Carlos Zentella Gómez

Local & Global Ideas, S.C.

twitter: @jczentella

Mitigando y adaptándose al cambio climático a través de la planeación de las ciudades y el territorio

Durante el sexenio pasado, la SEDESOL publicó un numero especial del boletín electrónico "Ecos del Desarrollo Urbano" que me correspondió coordinar (y que lamentablemente ya no se encuentra en línea luego de la transición de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio de la SEDESOL a la SEDATU). Dicho número, de mayo del 2012, hace un inventario de acciones para mitigar gases de efecto invernadero y adaptarse al cambio climático a través de la planeación urbana y el ordenamiento territorial. Estos criterios, por cierto, son totalmente compatibles con las 7 propuestas de la Reforma Urbana que impulsan el Centro de Transporte Sustentable, el Centro Mario Molina y el IMCO y que, con algunas modificaciones, desgloso enseguida. Sólo quiero advertir que es una síntesis de un documento más amplio que estaba dirigido a las autoridades municipales.

Uso de suelo, densidades e intensidades de uso

• Propiciar estructuras urbanas con tipologías arquitectónicas que incluyan zonas edificadas intercaladas con áreas verdes para disminuir el efecto "Isla de Calor"

Adquisición de reserva territorial segura frente a fenómenos hidrometeorológicos extremos

• Incrementar la oferta de suelo apto y seguro para el desarrollo urbano
• Evitar la ocupación de todas las áreas vulnerables que existan tanto en zonas continentales y de montaña, como en la Zona Federal Marítimo - Terrestre.
• Regular la expansión desordenada de las ciudades y la especulación con el suelo urbano.
• Aprovechar y reciclar el suelo intraurbano y periurbano
• Apoyar el desarrollo de vivienda de interés social e inducir modelos de ciudades con densidades más elevadas
• Elaborar o actualizar los Atlas de Riesgos y articularlos con los Programas de Desarrollo Urbano
• Elaborar o actualizar los reglamentos de construcción con fines de prevención de desastres
• Ejecutar obras de prevención y mitigación de riesgos como encauzamiento de ríos, estabilización de laderas, construcción de bordos, tratamiento de grietas y oquedades, obras de protección costera y diseño y mejoramiento de rutas de evacuación en zonas de riesgo

Vivienda

• Revisar y adecuar reglamentos locales de construcción, edificación y fraccionamientos para lograr ciudades más seguras, así como viviendas, desarrollos habitacionales, barrios, colonias y ciudades mejor adaptadas a sequías, heladas, ondas de calor y en general a fenómenos climáticos crecientemente inusuales
• Aplicar programas piloto de viviendas y recámaras tipo palafito en localidades pobres asentadas en planicies fluviales y costeras

Equipamiento y servicios

• Sistema de Parques, jardines y corredores verdes
• Lograr mayores densidades y mezcla de usos de suelo compatibles donde coexistan viviendas, comercios, servicios (educación, salud, cultura, abasto y recreación) y áreas verdes
• Incluir parques, plazas y áreas jardinadas que permitan crear microclimas confortables y mitigar temperaturas extremas, así como el efecto "isla de calor"
• Asegurar un aporte de área verde por habitante de entre 12 a 16 m2, en atención a las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud
• Asegurarse de la existencia y buen funcionamiento de sistemas de alerta temprana, así como sistemas de protección civil para guarecer a la población ante desastres de origen natural
• Equipamiento de Salud
• Asegurar la existencia suficiente de equipamiento de salud en virtud del incremento en las enfermedades por vector, en particular aquellas asociadas a ondas de calor (enfermedades diarréicas agudas), así como a heladas (enfermedades en vías respiratorias)
• Tener un sistema de monitoreo que permita detectar brotes de epidemias asociadas a temperaturas extremas y contar con una red de servicios de salud que vaya desde dispensarios médicos, unidades de medicina familiar, clínicas, hospitales regionales; hasta hospitales de especialidades médicas

Infraestructura convencional e infraestructura verde

• Planear y dar mantenimiento a la infraestructura hidráulica y sanitaria ante condiciones cambiantes cada vez más extremas y con períodos de retorno más cortos
• Prever reservorios o tanques captadores de lluvias y ahorradores de agua para garantizar un abasto adecuado en épocas de estiaje o sequías extremas
• Diseñar un plan de vialidades e infraestructura verde
• En nuevos desarrollos habitacionales, y siguiendo con los lineamientos que en su momento propuso la SEDESOL (y que espero siga impulsando la SEDATU) derivados del Artículo 73 de la Ley de Vivienda, el Número Especial propone:
• Cubrir al menos el 50% de las vialidades con pavimentos cuyo índice de refracción solar (IRS), sea del 29%. El IRS evalúa la frescura relativa de una superficie, incorporando tanto refracción como emisión solar en un sólo valor.
• Manejar una densidad de al menos un árbol por cada 50m2 de espacio público, salvo en plazas; y de un árbol por cada 25 metros lineales de calle
• Cubrir el 50% al menos, de los estacionamientos comunes con un IRS del 29% y plantar árboles que den sombra
• Cubrir el 50% de los techos de las instalaciones que componen el equipamiento público, de materiales con un IRS del 29%
• Plantar un árbol o planta resistente al clima de cuando menos 1.8 metros de altura a cada 15 metros en cada una de las aceras. La altura libre de interferencias será al menos de de 2.10 metros.
• Integrar un sistema de parques urbanos interconectados parcial o totalmente que faciliten la continuidad de entornos naturales
• Favorecer sistemáticamente la infraestructura peatonal, ciclista y de transporte público, frente al transporte privado
• Diseñar programas de agricultura urbana como una forma innovadora de producción alimentaria que aproveche los recursos locales, genere empleo verde local y disminuya el consumo de energía en transporte y logística
• Diseñar programas de azoteas verdes (que puedan tener una función productiva como agricultura urbana, huertos urbanos o simplemente estética), a fin de absorber el calor del sol y reflejarlo menos al ambiente, contribuyendo con ello a evitar el efecto "Isla de Calor"
• Sanear y hacer encauzamientos selectivos de ríos para evitar el arrastre de materiales y el azolve de la infraestructura sanitaria
• Modernizar la infraestructura hidroagrícola
• Impulsar acciones de manejo forestal sustentable en espacios públicos intraurbanos y franjas periurbanas, así como en regiones prioritarias por la pérdida de cubierta vegetal

Planeación territorial integral

• Incluir en los programas de ordenamiento territorial, proyectos ambientales asociados a la preservación y recuperación del recurso hídrico, la biodiversidad, la cubierta forestal y las zonas de manglares; con la participación de ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios.
• Tener una visión regional del territorio en el que se tome en cuenta el manejo integral por cuenca

Cabe mencionar que estos lineamientos, además de ampliarse en el documento que reseño, son desarrollados de manera más profunda en la "Guía Municipal de Acciones Frente al Cambio Climático, con Énfasis en Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial", que publicó la SEDESOL en 2012 y que también me correspondió coordinar. Como en el caso del Número Especial de Ecos sobre el Desarrollo Urbano, esta Guía ya no se encuentra en Internet al momento de escribir estas líneas.

Juan Carlos Zentella Gómez

Local & Global Ideas

Twitter: @jczentella

Ciudades, sequías y el abasto urbano: retos ante el cambio climático y alternativas emergentes

Investigaciones científicas ha documentado que uno de los efectos asociados al cambio climático son las sequías extremas en algunas regiones del mundo. En México, destacan los estados de Baja California Sur, Baja California, Chihuahua, Coahuila, Sonora, Sinaloa, Tamaulipas e Hidalgo, entidades que en algunos casos han tenido sequías históricas desde que se tiene registro. El caso más crítico ha sido el norte de Nuevo León y Coahuila, que forman parte de una extensa zona de sequía excepcional que cubre toda la parte central de Estados Unidos hasta el norte de los estados de Nuevo León y Coahuila.

Estas sequías han movilizado una cantidad muy importante de recursos económicos, técnicos y humanos para mitigar su impacto. Apenas desde principios del 2012, el Fondo Nacional de Desastres (FONDEN) modificó sus Reglas de Operación para poder emitir Declaratorias de Desastre por sequías y se tuvo previsto en su momento un presupuesto de más de 23 mil millones de pesos para paliar sus efectos y apoyar a agricultores por la pérdida de su cosecha y muerte del ganado. De la misma forma, SAGARPA ha tenido que desembolsar sumas millonarias para pagar las primas de seguros catastróficos como consecuencia de las pérdidas de cultivos. Si a este escenario le sumamos la competencia que está generando la producción de biocombustibles a la producción alimentaria, no debe sorprendernos el incremento en los precios de los alimentos, tanto en mercados urbanos como no urbanos.

 

Fuente: SEDESOL (2012) Guía Municipal de Acciones frente al Cambio Climático. Con énfasis en Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial. México.

Ante este escenario, vale la pena reflexionar sobre formas emergentes de producción alimentaria frente a las sequías históricas que se están presentando en varias partes del mundo a consecuencia, previsiblemente, del cambio climático. Huertos urbanos, agricultura urbana, acuaponia y la naturación de azoteas, están integrando una forma de reverdecer las ciudades y producir alimentos de manera más sustentable, pero poco se ha dicho sobre las ventajas que ofrecen ante las sequías, heladas e inundaciones que estropean millones de hectáreas de cultivos, y ese es precisamente el propósito de esta nota.

Naturación urbana

En México, la naturación de azoteas es relativamente reciente y consiste en adecuar técnicamente azoteas, muros o áreas inclinadas para que puedan acoger una superficie de tierra en la que sea posible el crecimiento de vegetación y contrarrestar la pérdida o escasez de áreas verdes en zonas urbanas, mitigar las islas de calor, mejorar la calidad del aire, incrementar la humedad relativa de las zonas urbanas y regular la temperatura media de la ciudad.

La naturación de azoteas inició ya desde hacer varios años y no fue sino hasta 2008  en el Distrito Federal con Marceo Ebrard, quien emitió la Norma NADF-013-RNAT. Ese año existían alrededor de 2000 m² de azoteas verdes; con la promulgación de la Norma, se incrementaron a alrededor de 17 mil 500 m² en 2012.

 

Foto: Camilo de la Garza Guevara

La mayor parte de la superficie ha sido aportada por el Gobierno del Distrito Federal (12 mil 500 m²) en edificios públicos, unidades habitacionales, hospitales, algunas instalaciones del Metro y algunos jardines verticales en el Centro Histórico. Resaltan las azoteas verdes del Infonavit y del Edificio HSBC en Reforma que es posible visitar. Sin embargo, el potencial parece extraordinario si consideramos que Alemania, el país con la mayor superficie de azoteas verdes  en el mundo, ha logrado la naturación de 10 mil hectáreas. Su propósito no es precisamente de producción alimentaria, sino más bien el enriquecimiento de la experiencia estética y contribuir a la sustentabilidad de las edificaciones y del entorno urbano.

Agricultura urbana y huertos urbanos

http://www.fao.org/ag/esp/revista/9901sp2.htm

La agricultura urbana, en contraste, se ha practicado desde siempre básicamente en las periferias urbanas. La diferencia, a la luz de las implicaciones del cambio climático para la producción agrícola convencional, es que disponen más fácilmente de agua del sistema municipal de agua y saneamiento, con lo que no necesariamente se confronta a las sequías que hacen estragos en los cultivos, en particular en los de temporal. A diferencia también de las miles de hectáreas que demandan una producción alimentaria convencional, la agricultura urbana se realiza en espacios relativamente pequeños como parques, lotes en desuso, patios y pequeños solares adaptados para este propósito. Es común que no sólo se practique la agricultura, sino también la cría de aves de corral para consumo, producción de huevo y algunas cabezas de ganado para producir leche.

La FAO estima que la agricultura urbana ya le da de comer a aproximadamente 700 millones de personas que viven en áreas urbanas y la considera como una opción real para contribuir con la seguridad alimentaria de ciudades y países. Además, tiene la ventaja de estar cerca de los mercados de consumo, es decir, las ciudades.  Al estar integrados a ellas, los productores de alimentos, además de poder resolver un problema de alimentación, pueden comercializar más fácilmente sus productos en mercados, centrales de abasto, restaurantes, etc.

Acuaponia

La acuaponia es una técnica de producción alimentaría que combina las ventajas de la hidroponia (decenas de veces más productiva que la agricultura convencional con un consumo mucho más eficiente de agua y sin necesidad de suelo), con la acuacultura (cultivo de peces). Los desechos orgánicos de los peces que se crían en granjas acuícolas, son ricos en fósforo, nitrógeno, bacterias y otras sustancias necesarias para un buen desarrollo de plantas. Estas absorben los nutrientes producidos por los desechos de los peces, con lo que se alimentan y simultáneamente purifican el agua que regresa limpia al estanque donde son criados los peces. Se trata de una suerte de simbiosis inducida por la intervención humana, entre plantas y peces, que le permiten al propietario de una granja acuaponica, producir y comercializar pescado y hortalizas, ya sea para su consumo o para comercializarlos en los mercados urbanos.

http://p-rosso.blogspot.mx/p/proyecto-acuaponia.html

La acuaponia,  a semejanza de las otras formas de producción alimentaria urbana, tiene la ventaja de producir alimento en superficies relativamente pequeñas, aunque sí demandan cierta inversión en capital y equipo.

Recapitulando, podríamos decir que ante las sequías que han golpeado la producción alimentaria y han empujado al alza los precios de los alimentos, y habida cuenta del incremento en la intensidad de las sequías en las próximas décadas de acuerdo con la ciencia del cambio climático, la naturación urbana y la producción de alimento a través de técnicas como la agricultura urbana o la acuaponia,  pueden ser modalidades emergentes para contribuir a la sustentabilidad de las ciudades y edificaciones y a alimentar al creciente mercado urbano de consumidores.

Si consideramos que hoy en día, 3 mil 500 millones de habitantes en el mundo (50% de la población mundial) viven en ciudades y que la ONU estima que para 2050 serán 6 mil 300 millones (un incremento del 75%), el reto de alimentar a una población urbana de estas dimensiones es formidable y amerita una reflexión más profunda sobre las alternativas, ventajas, inconvenientes e implicaciones de la producción alimentaria urbana para los gobiernos de las ciudades y los países.

Juan Carlos Zentella Gómez

Local & Global Ideas

twitter: @jczentella

Banquetas anchas: el otro ingrediente de la movilidad no motorizada

Para quienes estamos involucrados con el tema de las ciudades y el cambio climático, la movilidad no motorizada constituye uno de los componentes fundamentales de la política de transporte y movilidad de una ciudad. Las propuestas para reducir la demanda de movilidad motorizada pasa por el diseño de políticas disuasivas para el automovilista y por una planeación urbana que evite los recorridos largos a través, por ejemplo, de localizar la vivienda en zonas con oferta de empleo y equipadas con todos los servicios urbanos  y equipamiento.

Foto: Gabriela Estrada Díaz

Está ya tan documentado el impacto económico, social y ambiental de la dispersión del crecimiento urbano, como lo están también las enormes ventajas de la ciudad compacta, densa y mixta, por lo que no tocaré este tema, por ahora... sino más bien quisiera profundizar sobre el soporte material por excelencia que hace de una ciudad, un barrio o una calle caminables. Me refiero a las banquetas.

Son pocos los expertos, funcionarios públicos y representantes de los ciudadanos que destacan este componente esencial de una política de movilidad no motorizada: una banqueta amplia, plana y sin baches ni hoyos, limpia, accesible, sin obstáculos injustificados como arriates, jardineras, ambulantes, o con obstáculos necesarios para conducir el flujo peatonal y evitar la invasión de vehículos, con rampas en cada esquina para sillas de ruedas y carriolas, señalizada, en fin... la lista de cosas que sostiene una banqueta puede ser larga. Lo más importante que sostiene es al peatón - ciudadano.

Foto: Juan Carlos Zentella Gómez

Una banqueta estrecha no sólo es incómoda y peligrosa, sino que es un reflejo de la prioridad que le otorga la autoridad pública a los Derechos elementales de un ciudadano, en particular el Derecho a circular. Banquetas anchas en una ciudad es uno de tantos reflejos del grado de democratización de la autoridad que la gobierna. De igual forma, las banquetas de un metro de ancho de los grandes desarrollos habitacionales periféricos son uno de tantos reflejos de la falta de democratizar el Derecho a la ciudad, que se suma a la inaccesibilidad del tejido urbano, de empleos y servicios, en virtud de su lejanía.

Foto: Juan Carlos Zentella Gómez

Una de las formas más acabadas de democratizar la ciudad además de ofrecer banquetas generosas, es la peatonalización de una calle. Ambos escenarios tienen la enorme virtud de inducir al ciudadano a optar por la caminata como forma de transporte en distancias cortas, lo que fomenta el comercio al pormenor, genera riqueza, empleo y eleva los precios del suelo urbano en beneficio de los propietarios y del mismo gobierno local, al recaudar mayores impuestos a la propiedad inmobiliaria.

El diseño urbano en general, y el diseño de las banquetas en particular, además de contener un valor económico para la ciudad, deben ser valorados tanto como una política integral de movilidad sustentable de la que forman parte. Hay que reconocer, sin embargo, que la movilidad peatonal supone una política urbana centrada en el barrio y la colonia con centralidades relativa o totalmente consolidadas que operan como imanes, por lo que barrios y colonias "sin centralidades" (piénsese en los grandes desarrollos habitacionales periféricos), son barrios en los que hay que trabajar simultáneamente dicha centralidad y un diseño atractivo y vibrante de circuitos peatonales integrados por banquetas anchas, parques y espacios públicos y fundamentalmente, empleo y actividad económica que genere demanda de vivienda y atraiga ciudadanos, el talón de Aquiles de muchos desarrolladores de vivienda.

Juan Carlos Zentella Gómez
Local & Global Ideas
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Del Municipio a la Zona Metropolitana: el necesario cambio de escalas en los Planes de Acción Climática

Quienes estamos inmersos en la política de cambio climático en México, nos será familiar escuchar hablar de los esfuerzos que vienen realizando muchos municipios a lo largo y ancho del territorio nacional para elaborar su Plan de Acción Climática Municipal (PACMUN). En esta importante misión, los municipios no están solos; se apoyan en la sede mexicana de la agencia internacional no gubernamental y no lucrativa International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI México), con el patrocinio de la Embajada Británica y el apoyo técnico del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC).

Sin entrar en detalles, un PACMUN es un instrumento de planeación cuyo objetivo fundamental es elaborar el inventario de emisiones de gases de efecto invernadero y con base en él, conocer de manera precisa las toneladas de bióxido de carbono equivalente que emite el municipio, construir una línea base a partir de la cuál, se definen una serie de metas y acciones de mitigación por sectores (energía, transporte, cambio de usos de suelo y silvicultura, sector agropecuario y residuos), para abatir dichas emisiones en un horizonte de tiempo de corto, mediano y largo plazo. El PACMUN también tiene un componente de adaptación al cambio climático asociado a las condiciones sociodemográficas del municipio y el impacto que fenómenos hidrometeorológicos extremos tienen en sectores vulnerables de la población (población en condiciones de pobreza y rezago en servicios básicos, población infantil y de la tercera edad, etc.). El PACMUN reconstruye un inventario histórico de eventos climáticos extremos (lluvias, inundaciones, sequías, ondas de calor, heladas, etc.) y su localización precisa para conocer los zonas más vulnerables desde el punto de vista territorial y su impacto en la población asentada, sobre sus bienes, sus activos y la infraestructura productiva. Con la elaboración de un Atlas de Riesgo a nivel municipal o de centro de población, este capítulo estaría más que cubierto.

La metodología que se sigue en México es la misma que utiliza el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC), por lo que goza de reconocimiento por parte de expertos y especialistas. Las estrategias y líneas de acción que se derivan de las metas son muy variadas. Para el caso de la vertiente de mitigación, pueden ir desde el cambio de luminarias, hasta la sustitución de focos incandescentes por focos ahorradores en edificios públicos, programas de transporte y movilidad no motorizada, cambio en los reglamentos de construcción, tratamiento de aguas residuales, captura de metano en rellenos sanitarios, entre muchas otras acciones. Asimismo, en la vertiente de adaptación, pueden ir desde la instalación de presas de gavión para el control de las avenidas durante lluvias extraordinarias, hasta la construcción de techos ahorradores de agua en viviendas, la reforestación urbana para generar microclimas, talleres para la naturación de azoteas y promoción de la agricultura urbana, entre muchas otras acciones.

Si bien el PACMUN permite delinear un plan de acción orientado a mitigar gases de efecto invernadero y adaptarse al cambio climático en un municipio, hasta donde me he podido informar, carece de una visión metropolitana, lo que limita sus alcances y la eficacia y eficiencia de sus acciones. Sabemos que actualmente cerca del 70% de la población del país habita en las 59 Zonas Metropolitanas mayores a 50 mil habitantes reconocidas por la SEDESOL, el INEGI y el CONAPO, con base en el Censo de Población y Vivienda 2010. En términos de gestión y gobernanza metropolitana, sabemos de las dificultades que el país ha tenido para regular el crecimiento y la planeación de las zonas metropolitanas. Anticipo que para el caso de los PACMUN, estas dificultados se van a reproducir si no se reconoce la necesidad de tener una visión metropolitana en aquellos municipios que están elaborando y que ya concluyeron su PACMUN para que exista una congruencia entre las acciones que ahí se proponen; con la vecidad de municipios metropolitanos con quienes comparte no sólo una cuenca hidrológica sino una cuenca de empleo y de vida, además de atributos físico - espaciales comunes que justifican un Plan de Acción Climática de Zona Metropolitana.

Muchas de las acciones planteadas en los PACMUN nos remiten hacia una visión metropolitana. Por ejemplo, la puesta en marcha de un Programa Integral de Transporte Urbano de un municipio metropolitano, requerirá muy probablemente del involucramiento de dos o más municipios en una misma ruta. Pensemos por ejemplo en la quema y/o aprovechamiento de metano en un relleno sanitario intermunicipal; o en la instalación de presas de gaviones para el control de avenidas, que no sólo protegen a localidades del municipio, sino a localidades de municipios vecinos que comparten la cuenca hidrológica. Las acciones de reforestación que se impulsen en un municipio derivado de un PACMUN, seguramente tendrá co-beneficios por la retención del suelo y la prevención de inundaciones en municipios vecinos, además de capturar carbono no sólo del municipio en cuestión, sino muy probablemente de todos los municipios metropolitanos. También existen riesgos de inconsistencias entre una política derivada de un PACMUN (por ejemplo, la contención del crecimiento urbano y la promoción de una ciudad densa y compacta con diversidad de usos); con una política de expansión urbana del municipio vecino.

Imprimir una visión metropolitana a los Planes de Acción Climática Municipales requiere lo mismo que cualquier otro instrumento de planeación metropolitano: mecanismos de coordinación intergubernamental e interinstitucional y una gobernanza metropolitana efectiva. Tal como lo he dicho en múltiples foros, el cambio climático se ha convertido en un catalizador de políticas públicas y ha permitido fortalecer la transversalidad en distintos sectores que inciden en lo ambiental. Deberíamos aprovechar este ímpetu para incorporar el tema en la agenda metropolitana, y creo que el Fondo Metropolitano, que cuenta con un presupuesto de más de 8 mil 500 millones de pesos para el ejercicio fiscal 2013, puede ser un doble catalizador para que desde el Fondo Metropolitano, sea posible financiar una nueva generación de Programas de Acción Climática de Zona Metropolitana, o en su defecto, que las acciones derivadas de un PACMUN puedan ser financiadas con recursos de dicho Fondo, siempre y cuando se acredite su impacto metropolitano. En fin, es una propuesta.

Juan Carlos Zentella Gómez
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