Necesario un fondo de financiamiento para programas de desarrollo urbano, vivienda y ordenamiento territorial

Los días 25, 26 y 27 de agosto de 2011, me correspondió participar desde la SEDESOL (entonces responsable de las políticas de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, asumidas ahora por la SEDATU), en el Taller Nacional sobre el Ordenamiento Territorial como Instrumentos de Gestión Pública, que tuvo lugar en Querétaro, mismo que contó con el apoyo técnico y logístico de la Asociación Mexicana de Institutos Municipales de Planeación  (AMIMP). Me refiero a este evento de hace dos años, porque en el mismo, reporté que desde 2004, se habían elaborado 37 programas municipales de ordenamiento territorial en doce estados de la República Mexicana, con una inversión de 20.6 millones de pesos, es decir, 556 mil 700 pesos por cada programa municipal de ordenamiento territorial en promedio, o si se prefiere, 2 millones 289 mil pesos al año (en pesos constantes) (Ver: http://www.implansanluis.gob.mx/descargas/conf.mag3.pdf) Es una cifra insignificante si la comparamos con el tamaño del desafío de ordenar el territorio y garantizar una ocupación segura, ordenada y sustentable de la población y de las actividades económicas en el territorio.

Ahora como consultor (aunque como funcionario ya lo sabía), puedo dar testimonio de una barrera difícil de superar por los gobiernos locales a la hora de planear su territorio. Me refiero a la obtención de recursos para financiar el proceso de planeación. La dependencia sistémica de los gobiernos locales respecto a las participaciones, transferencias federales y recursos programables constituyen un incentivo perverso para no recaudar, financiar y dar mantenimiento a obras y servicios necesarios para la población.

Un estudio de la OCDE sobre recaudación municipal da cuenta del rezago que tienen los gobiernos locales en México por concepto de predial, el ingreso más importante de los municipios que llega a representar hasta el 80% de los ingresos propios. México es el que menos predial recauda de todos los países de la OCDE, al representar 0.2% de su PIB, contra un 1.9% en promedio de los países de la OCDE (casi cinco veces más). La diferencia es notable si lo comparamos con otros países latinoamericanos y resulta muy contrastante si lo comparamos con países desarrollados como Francia, Estados Unidos o Canadá. (Ver Tabla).

Fuente: OCDE (2010)

Este mismo estudio señala que de los 2 mil 456 municipios del país, 20% no cobra el impuesto predial (522 de ellos). De los 1 mil 934 municipios que sí cobran, el 90% de la recaudación se lleva a cabo en 150 municipios y el 10% restante de la recaudación se distribuye entre 1 mil 784 municipios que tienen un desempeño recaudatorio pésimo. En estos 1 mil 934 municipios habita el 60% de la población, mientras 40% no contribuye con este gravamen. Es decir, alrededor de 45 millones de personas en México no pagan predial.

Existe múltiples causas que explican este atraso sobre las que no profundizaré aquí, por ahora... Sin embargo, el punto que vale la pena resaltar es que el retraso en el cobro del predial ilustra bien la falta de incentivos para que los municipios fortalezcan sus finanzas locales y puedan financiar obras, bienes y servicios que mejoren la calidad de vida de la población. Uno de estos servicios que los municipios podrían contratar, en caso de contar con recursos, es precisamente la planeación de su territorio y de sus centros de población.

En una de las inserciones anteriores de este Blog, ya me había referido a la necesidad que tienen los gobiernos locales de actualizar sus programas de desarrollo urbano y de ordenamiento territorial en caso de que deseen alinearse a las nuevas políticas de desarrollo urbano y vivienda del Gobierno Federal. La SEDATU ha establecido cinco ejes de esta nueva política y a los que vale la pena referirse:

• Eje 1. Un nuevo modelo de desarrollo urbano y metropolitano a través del control de la expansión de las manchas urbanas, la consolidación de las ciudades, el fortalecimiento de las áreas conurbadas y metropolitanas y la promoción del desarrollo urbano sustentable.
• Eje 2. Vivienda digna y sustentable a través de la atención al rezago habitacional, mejoramiento de la calidad de la vivienda y su entorno.
• Eje 3. Movilidad Sustentable
• Eje 4. Gestión del Suelo
• Eje 5. Desarrollo regional sustentable y ordenamiento territorial

A estos cinco Ejes, se añaden las Reglas de Operación del Programa de Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda para el ejercicio fiscal 2014, que ya establece claramente Perímetros de Contención Urbana en el marco del Programa de Consolidación Urbana y Habitacional (PROCURHA), así como prioridades  y montos en la asignación de subsidios a la vivienda de acuerdo a la localización de las acciones en cada uno de estos perímetros. La delimitación del área urbana de muchos Programas de Desarrollo Urbano de Centro de Población no coincide con los Perímetros de Contención Urbana, por lo que es necesario actualizarlos. Asimismo, y ahora que el ordenamiento jurídico de la propiedad agraria adquiere un nuevo impulso cobijado por la creación de la SEDATU, el Eje 5 sobre desarrollo regional sustentable y ordenamiento territorial, implica tanto la actualización necesaria de programas de ordenamiento territorial municipales, de zonas metropolitanas y regionales; como la actualización de las Guías Metodológicas que los sustentan y una mejor articulación con otros sectores que inciden en el territorio, en particular el ambiental (ordenamiento ecológico, ordenamiento comunitario, manejo forestal sustentable, ordenamiento turístico, etc.)

Tan sólo para el Programa Hábitat, se autorizó un presupuesto total para 2013 de 3 mil 688 millones de pesos. A pesar del monto nada despreciable y no obstante ser un programa cuya vocación no es planear la ciudad o el territorio, es el único programa que apoya con recursos la elaboración de Programas de Desarrollo Urbano y Programas de Ordenamiento Territorial, acciones que se encuentran en una de las tres modalidades de acuerdo con sus Reglas de Operación. Estas modalidades son: 1) Desarrollo Social y Comunitario, 2) Mejoramiento del Entorno Urbano y 3) Promoción del Desarrollo Urbano. Los instrumentos de planeación se financiaban a través de la modalidad de Promoción del Desarrollo Urbano. Hasta antes de este año, dicho monto no podía exceder del 5% del techo presupuestal de los municipios. El resto (95%) se iba a las otras modalidades. En otras palabras, el recurso se canalizaba prácticamente a obra pública para mejorar la infraestructura y el entorno urbano en los polígonos de pobreza. Y es natural en la medida en que el Programa Hábitat no es un programa que tenga como vocación la planeación del territorio, sino combatir la pobreza urbana. Es una de las pocas fuentes de financiamiento para elaborar instrumentos de planeación,  siempre y cuando los municipios aporten un 30% (de ese 5% de la modalidad). Aun cuando el 70% lo puede asumir la Federación, el 5% del techo presupuestal de un municipio no es suficiente para financiar su proceso de planeación.

Fuente: Elaboración propia con base en las Reglas de Operación 2013

Alinearse a esta política implica necesariamente innovar en los procesos de planeación urbana y ordenamiento territorial, innovar también en la movilización de instrumentos vinculados al suelo (y al fortalecimiento de las finanzas locales, por cierto…), planear rutas de transporte y movilidad sustentable, establecer mecanismos de adquisición de suelo intraurbano para proyectos de revitalización urbana y recuperación de espacios públicos, etc.; y todo esto requiere la contratación de estudios, planes y programas de distintas escalas de planeación. ¿Estarán dispuestos los Gobiernos Locales a invertir en este tipo de estudios?

Otra fuente de financiamiento potencial de los procesos de planeación, es el Fondo Metropolitano. A pesar de contar con más de 8 mil 600 millones de pesos a ser distribuidos entre 47 zonas metropolitanas en 2013; una evaluación elaborada en 2011 por la SHCP, el BID y El Colegio Mexiquense, da cuenta de varios problemas estructurales del Fondo entre los que destacan los siguientes: 1) el 54% de dichos recursos se destinan a obras de infraestructura vial; 2) el 36% se destina a otros conceptos como transporte público, medio ambiente, infraestructura social, sector hidráulico, seguridad pública, espacios públicos e infraestructura económica; y 3) sólo 10% se destina a estudios, entre los que se encuentran los programas de desarrollo urbano y ordenamiento territorial de zona metropolitana.  Además, la misma evaluación reconoce que muchos de los proyectos que se proponen en los Consejos de Desarrollo Metropolitano no necesariamente guardan congruencia con un proceso de planeación y que su ejecución es "justificada" aludiendo a Programas de Desarrollo Urbano que no necesariamente guardan congruencia con una estrategia de desarrollo territorial de largo plazo a nivel metropolitano.

Fuente: SHCP, BID, El Colegio Mexiquense (2011)

En síntesis, las nuevas "Reglas del Juego" de la planeación urbana, la promoción de la vivienda y el ordenamiento territorial prometen lograr un territorio mejor planeado, competitivo, sustentable, con certeza jurídica en la propiedad que proporcione calidad de vida a la población y permita una mejor distribución de las actividades económicas en el territorio, así como ciudades y zonas metropolitanas sustentables. Sin embargo, dichas "Reglas del Juego" no están acompañadas de recursos para la planeación. Las únicas fuentes de financiamiento, el Programa Hábitat y el Fondo Metropolitano, no tienen esa vocación de financiar el proceso de planeación. Uno es para combatir la pobreza y el otro (que pudiera financiar procesos de planeación) es destinada básicamente a obras de infraestructura hidráulica, y sobre todo, vial y de transporte.

Se necesita un fondo especial, ya sea un fideicomiso público de los gobiernos locales (estados y municipios), con co-participación del Gobierno Federal o en su defecto, una partida etiquetada para planeación territorial desde el Presupuesto de Egresos de la Federación; que se ejerza a través de gasto programable con el diseño de un "Programa para la Promoción del Desarrollo Urbano, la Vivienda y el Ordenamiento Territorial", a semejanza del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA)  ejercido a través de la SEMARNAT, que permite a Entidades Federativas y Municipios, financiar sus procesos de ordenamiento ecológico (aclaro que yo me he pronunciado por tener un sólo ordenamiento que integre el "ecológico" y el "territorial").

Sin embargo, las fuentes de financiamiento de los procesos de planeación tienen que estar acompañadas de un fortalecimiento de las finanzas locales para que los municipios puedan aportar su parte, ya sea en pari pasu, como funciona hoy en día, o destinarlo al patrimonio de un eventual fideicomiso que se creara para financiar la elaboración o actualización de los Programas de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, indispensables para planear las ciudades y el territorio ante las perspectivas que se abren con la creación de la SEDATU.

Juan Carlos Zentella Gómez

Local & Global Ideas, S.C.

twitter: @jczentella

Mitigando y adaptándose al cambio climático a través de la planeación de las ciudades y el territorio

Durante el sexenio pasado, la SEDESOL publicó un numero especial del boletín electrónico "Ecos del Desarrollo Urbano" que me correspondió coordinar (y que lamentablemente ya no se encuentra en línea luego de la transición de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio de la SEDESOL a la SEDATU). Dicho número, de mayo del 2012, hace un inventario de acciones para mitigar gases de efecto invernadero y adaptarse al cambio climático a través de la planeación urbana y el ordenamiento territorial. Estos criterios, por cierto, son totalmente compatibles con las 7 propuestas de la Reforma Urbana que impulsan el Centro de Transporte Sustentable, el Centro Mario Molina y el IMCO y que, con algunas modificaciones, desgloso enseguida. Sólo quiero advertir que es una síntesis de un documento más amplio que estaba dirigido a las autoridades municipales.

Uso de suelo, densidades e intensidades de uso

• Propiciar estructuras urbanas con tipologías arquitectónicas que incluyan zonas edificadas intercaladas con áreas verdes para disminuir el efecto "Isla de Calor"

Adquisición de reserva territorial segura frente a fenómenos hidrometeorológicos extremos

• Incrementar la oferta de suelo apto y seguro para el desarrollo urbano
• Evitar la ocupación de todas las áreas vulnerables que existan tanto en zonas continentales y de montaña, como en la Zona Federal Marítimo - Terrestre.
• Regular la expansión desordenada de las ciudades y la especulación con el suelo urbano.
• Aprovechar y reciclar el suelo intraurbano y periurbano
• Apoyar el desarrollo de vivienda de interés social e inducir modelos de ciudades con densidades más elevadas
• Elaborar o actualizar los Atlas de Riesgos y articularlos con los Programas de Desarrollo Urbano
• Elaborar o actualizar los reglamentos de construcción con fines de prevención de desastres
• Ejecutar obras de prevención y mitigación de riesgos como encauzamiento de ríos, estabilización de laderas, construcción de bordos, tratamiento de grietas y oquedades, obras de protección costera y diseño y mejoramiento de rutas de evacuación en zonas de riesgo

Vivienda

• Revisar y adecuar reglamentos locales de construcción, edificación y fraccionamientos para lograr ciudades más seguras, así como viviendas, desarrollos habitacionales, barrios, colonias y ciudades mejor adaptadas a sequías, heladas, ondas de calor y en general a fenómenos climáticos crecientemente inusuales
• Aplicar programas piloto de viviendas y recámaras tipo palafito en localidades pobres asentadas en planicies fluviales y costeras

Equipamiento y servicios

• Sistema de Parques, jardines y corredores verdes
• Lograr mayores densidades y mezcla de usos de suelo compatibles donde coexistan viviendas, comercios, servicios (educación, salud, cultura, abasto y recreación) y áreas verdes
• Incluir parques, plazas y áreas jardinadas que permitan crear microclimas confortables y mitigar temperaturas extremas, así como el efecto "isla de calor"
• Asegurar un aporte de área verde por habitante de entre 12 a 16 m2, en atención a las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud
• Asegurarse de la existencia y buen funcionamiento de sistemas de alerta temprana, así como sistemas de protección civil para guarecer a la población ante desastres de origen natural
• Equipamiento de Salud
• Asegurar la existencia suficiente de equipamiento de salud en virtud del incremento en las enfermedades por vector, en particular aquellas asociadas a ondas de calor (enfermedades diarréicas agudas), así como a heladas (enfermedades en vías respiratorias)
• Tener un sistema de monitoreo que permita detectar brotes de epidemias asociadas a temperaturas extremas y contar con una red de servicios de salud que vaya desde dispensarios médicos, unidades de medicina familiar, clínicas, hospitales regionales; hasta hospitales de especialidades médicas

Infraestructura convencional e infraestructura verde

• Planear y dar mantenimiento a la infraestructura hidráulica y sanitaria ante condiciones cambiantes cada vez más extremas y con períodos de retorno más cortos
• Prever reservorios o tanques captadores de lluvias y ahorradores de agua para garantizar un abasto adecuado en épocas de estiaje o sequías extremas
• Diseñar un plan de vialidades e infraestructura verde
• En nuevos desarrollos habitacionales, y siguiendo con los lineamientos que en su momento propuso la SEDESOL (y que espero siga impulsando la SEDATU) derivados del Artículo 73 de la Ley de Vivienda, el Número Especial propone:
• Cubrir al menos el 50% de las vialidades con pavimentos cuyo índice de refracción solar (IRS), sea del 29%. El IRS evalúa la frescura relativa de una superficie, incorporando tanto refracción como emisión solar en un sólo valor.
• Manejar una densidad de al menos un árbol por cada 50m2 de espacio público, salvo en plazas; y de un árbol por cada 25 metros lineales de calle
• Cubrir el 50% al menos, de los estacionamientos comunes con un IRS del 29% y plantar árboles que den sombra
• Cubrir el 50% de los techos de las instalaciones que componen el equipamiento público, de materiales con un IRS del 29%
• Plantar un árbol o planta resistente al clima de cuando menos 1.8 metros de altura a cada 15 metros en cada una de las aceras. La altura libre de interferencias será al menos de de 2.10 metros.
• Integrar un sistema de parques urbanos interconectados parcial o totalmente que faciliten la continuidad de entornos naturales
• Favorecer sistemáticamente la infraestructura peatonal, ciclista y de transporte público, frente al transporte privado
• Diseñar programas de agricultura urbana como una forma innovadora de producción alimentaria que aproveche los recursos locales, genere empleo verde local y disminuya el consumo de energía en transporte y logística
• Diseñar programas de azoteas verdes (que puedan tener una función productiva como agricultura urbana, huertos urbanos o simplemente estética), a fin de absorber el calor del sol y reflejarlo menos al ambiente, contribuyendo con ello a evitar el efecto "Isla de Calor"
• Sanear y hacer encauzamientos selectivos de ríos para evitar el arrastre de materiales y el azolve de la infraestructura sanitaria
• Modernizar la infraestructura hidroagrícola
• Impulsar acciones de manejo forestal sustentable en espacios públicos intraurbanos y franjas periurbanas, así como en regiones prioritarias por la pérdida de cubierta vegetal

Planeación territorial integral

• Incluir en los programas de ordenamiento territorial, proyectos ambientales asociados a la preservación y recuperación del recurso hídrico, la biodiversidad, la cubierta forestal y las zonas de manglares; con la participación de ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios.
• Tener una visión regional del territorio en el que se tome en cuenta el manejo integral por cuenca

Cabe mencionar que estos lineamientos, además de ampliarse en el documento que reseño, son desarrollados de manera más profunda en la "Guía Municipal de Acciones Frente al Cambio Climático, con Énfasis en Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial", que publicó la SEDESOL en 2012 y que también me correspondió coordinar. Como en el caso del Número Especial de Ecos sobre el Desarrollo Urbano, esta Guía ya no se encuentra en Internet al momento de escribir estas líneas.

Juan Carlos Zentella Gómez

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Ciudades, sequías y el abasto urbano: retos ante el cambio climático y alternativas emergentes

Investigaciones científicas ha documentado que uno de los efectos asociados al cambio climático son las sequías extremas en algunas regiones del mundo. En México, destacan los estados de Baja California Sur, Baja California, Chihuahua, Coahuila, Sonora, Sinaloa, Tamaulipas e Hidalgo, entidades que en algunos casos han tenido sequías históricas desde que se tiene registro. El caso más crítico ha sido el norte de Nuevo León y Coahuila, que forman parte de una extensa zona de sequía excepcional que cubre toda la parte central de Estados Unidos hasta el norte de los estados de Nuevo León y Coahuila.

Estas sequías han movilizado una cantidad muy importante de recursos económicos, técnicos y humanos para mitigar su impacto. Apenas desde principios del 2012, el Fondo Nacional de Desastres (FONDEN) modificó sus Reglas de Operación para poder emitir Declaratorias de Desastre por sequías y se tuvo previsto en su momento un presupuesto de más de 23 mil millones de pesos para paliar sus efectos y apoyar a agricultores por la pérdida de su cosecha y muerte del ganado. De la misma forma, SAGARPA ha tenido que desembolsar sumas millonarias para pagar las primas de seguros catastróficos como consecuencia de las pérdidas de cultivos. Si a este escenario le sumamos la competencia que está generando la producción de biocombustibles a la producción alimentaria, no debe sorprendernos el incremento en los precios de los alimentos, tanto en mercados urbanos como no urbanos.

 

Fuente: SEDESOL (2012) Guía Municipal de Acciones frente al Cambio Climático. Con énfasis en Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial. México.

Ante este escenario, vale la pena reflexionar sobre formas emergentes de producción alimentaria frente a las sequías históricas que se están presentando en varias partes del mundo a consecuencia, previsiblemente, del cambio climático. Huertos urbanos, agricultura urbana, acuaponia y la naturación de azoteas, están integrando una forma de reverdecer las ciudades y producir alimentos de manera más sustentable, pero poco se ha dicho sobre las ventajas que ofrecen ante las sequías, heladas e inundaciones que estropean millones de hectáreas de cultivos, y ese es precisamente el propósito de esta nota.

Naturación urbana

En México, la naturación de azoteas es relativamente reciente y consiste en adecuar técnicamente azoteas, muros o áreas inclinadas para que puedan acoger una superficie de tierra en la que sea posible el crecimiento de vegetación y contrarrestar la pérdida o escasez de áreas verdes en zonas urbanas, mitigar las islas de calor, mejorar la calidad del aire, incrementar la humedad relativa de las zonas urbanas y regular la temperatura media de la ciudad.

La naturación de azoteas inició ya desde hacer varios años y no fue sino hasta 2008  en el Distrito Federal con Marceo Ebrard, quien emitió la Norma NADF-013-RNAT. Ese año existían alrededor de 2000 m² de azoteas verdes; con la promulgación de la Norma, se incrementaron a alrededor de 17 mil 500 m² en 2012.

 

Foto: Camilo de la Garza Guevara

La mayor parte de la superficie ha sido aportada por el Gobierno del Distrito Federal (12 mil 500 m²) en edificios públicos, unidades habitacionales, hospitales, algunas instalaciones del Metro y algunos jardines verticales en el Centro Histórico. Resaltan las azoteas verdes del Infonavit y del Edificio HSBC en Reforma que es posible visitar. Sin embargo, el potencial parece extraordinario si consideramos que Alemania, el país con la mayor superficie de azoteas verdes  en el mundo, ha logrado la naturación de 10 mil hectáreas. Su propósito no es precisamente de producción alimentaria, sino más bien el enriquecimiento de la experiencia estética y contribuir a la sustentabilidad de las edificaciones y del entorno urbano.

Agricultura urbana y huertos urbanos

http://www.fao.org/ag/esp/revista/9901sp2.htm

La agricultura urbana, en contraste, se ha practicado desde siempre básicamente en las periferias urbanas. La diferencia, a la luz de las implicaciones del cambio climático para la producción agrícola convencional, es que disponen más fácilmente de agua del sistema municipal de agua y saneamiento, con lo que no necesariamente se confronta a las sequías que hacen estragos en los cultivos, en particular en los de temporal. A diferencia también de las miles de hectáreas que demandan una producción alimentaria convencional, la agricultura urbana se realiza en espacios relativamente pequeños como parques, lotes en desuso, patios y pequeños solares adaptados para este propósito. Es común que no sólo se practique la agricultura, sino también la cría de aves de corral para consumo, producción de huevo y algunas cabezas de ganado para producir leche.

La FAO estima que la agricultura urbana ya le da de comer a aproximadamente 700 millones de personas que viven en áreas urbanas y la considera como una opción real para contribuir con la seguridad alimentaria de ciudades y países. Además, tiene la ventaja de estar cerca de los mercados de consumo, es decir, las ciudades.  Al estar integrados a ellas, los productores de alimentos, además de poder resolver un problema de alimentación, pueden comercializar más fácilmente sus productos en mercados, centrales de abasto, restaurantes, etc.

Acuaponia

La acuaponia es una técnica de producción alimentaría que combina las ventajas de la hidroponia (decenas de veces más productiva que la agricultura convencional con un consumo mucho más eficiente de agua y sin necesidad de suelo), con la acuacultura (cultivo de peces). Los desechos orgánicos de los peces que se crían en granjas acuícolas, son ricos en fósforo, nitrógeno, bacterias y otras sustancias necesarias para un buen desarrollo de plantas. Estas absorben los nutrientes producidos por los desechos de los peces, con lo que se alimentan y simultáneamente purifican el agua que regresa limpia al estanque donde son criados los peces. Se trata de una suerte de simbiosis inducida por la intervención humana, entre plantas y peces, que le permiten al propietario de una granja acuaponica, producir y comercializar pescado y hortalizas, ya sea para su consumo o para comercializarlos en los mercados urbanos.

http://p-rosso.blogspot.mx/p/proyecto-acuaponia.html

La acuaponia,  a semejanza de las otras formas de producción alimentaria urbana, tiene la ventaja de producir alimento en superficies relativamente pequeñas, aunque sí demandan cierta inversión en capital y equipo.

Recapitulando, podríamos decir que ante las sequías que han golpeado la producción alimentaria y han empujado al alza los precios de los alimentos, y habida cuenta del incremento en la intensidad de las sequías en las próximas décadas de acuerdo con la ciencia del cambio climático, la naturación urbana y la producción de alimento a través de técnicas como la agricultura urbana o la acuaponia,  pueden ser modalidades emergentes para contribuir a la sustentabilidad de las ciudades y edificaciones y a alimentar al creciente mercado urbano de consumidores.

Si consideramos que hoy en día, 3 mil 500 millones de habitantes en el mundo (50% de la población mundial) viven en ciudades y que la ONU estima que para 2050 serán 6 mil 300 millones (un incremento del 75%), el reto de alimentar a una población urbana de estas dimensiones es formidable y amerita una reflexión más profunda sobre las alternativas, ventajas, inconvenientes e implicaciones de la producción alimentaria urbana para los gobiernos de las ciudades y los países.

Juan Carlos Zentella Gómez

Local & Global Ideas

twitter: @jczentella

Banquetas anchas: el otro ingrediente de la movilidad no motorizada

Para quienes estamos involucrados con el tema de las ciudades y el cambio climático, la movilidad no motorizada constituye uno de los componentes fundamentales de la política de transporte y movilidad de una ciudad. Las propuestas para reducir la demanda de movilidad motorizada pasa por el diseño de políticas disuasivas para el automovilista y por una planeación urbana que evite los recorridos largos a través, por ejemplo, de localizar la vivienda en zonas con oferta de empleo y equipadas con todos los servicios urbanos  y equipamiento.

Foto: Gabriela Estrada Díaz

Está ya tan documentado el impacto económico, social y ambiental de la dispersión del crecimiento urbano, como lo están también las enormes ventajas de la ciudad compacta, densa y mixta, por lo que no tocaré este tema, por ahora... sino más bien quisiera profundizar sobre el soporte material por excelencia que hace de una ciudad, un barrio o una calle caminables. Me refiero a las banquetas.

Son pocos los expertos, funcionarios públicos y representantes de los ciudadanos que destacan este componente esencial de una política de movilidad no motorizada: una banqueta amplia, plana y sin baches ni hoyos, limpia, accesible, sin obstáculos injustificados como arriates, jardineras, ambulantes, o con obstáculos necesarios para conducir el flujo peatonal y evitar la invasión de vehículos, con rampas en cada esquina para sillas de ruedas y carriolas, señalizada, en fin... la lista de cosas que sostiene una banqueta puede ser larga. Lo más importante que sostiene es al peatón - ciudadano.

Foto: Juan Carlos Zentella Gómez

Una banqueta estrecha no sólo es incómoda y peligrosa, sino que es un reflejo de la prioridad que le otorga la autoridad pública a los Derechos elementales de un ciudadano, en particular el Derecho a circular. Banquetas anchas en una ciudad es uno de tantos reflejos del grado de democratización de la autoridad que la gobierna. De igual forma, las banquetas de un metro de ancho de los grandes desarrollos habitacionales periféricos son uno de tantos reflejos de la falta de democratizar el Derecho a la ciudad, que se suma a la inaccesibilidad del tejido urbano, de empleos y servicios, en virtud de su lejanía.

Foto: Juan Carlos Zentella Gómez

Una de las formas más acabadas de democratizar la ciudad además de ofrecer banquetas generosas, es la peatonalización de una calle. Ambos escenarios tienen la enorme virtud de inducir al ciudadano a optar por la caminata como forma de transporte en distancias cortas, lo que fomenta el comercio al pormenor, genera riqueza, empleo y eleva los precios del suelo urbano en beneficio de los propietarios y del mismo gobierno local, al recaudar mayores impuestos a la propiedad inmobiliaria.

El diseño urbano en general, y el diseño de las banquetas en particular, además de contener un valor económico para la ciudad, deben ser valorados tanto como una política integral de movilidad sustentable de la que forman parte. Hay que reconocer, sin embargo, que la movilidad peatonal supone una política urbana centrada en el barrio y la colonia con centralidades relativa o totalmente consolidadas que operan como imanes, por lo que barrios y colonias "sin centralidades" (piénsese en los grandes desarrollos habitacionales periféricos), son barrios en los que hay que trabajar simultáneamente dicha centralidad y un diseño atractivo y vibrante de circuitos peatonales integrados por banquetas anchas, parques y espacios públicos y fundamentalmente, empleo y actividad económica que genere demanda de vivienda y atraiga ciudadanos, el talón de Aquiles de muchos desarrolladores de vivienda.

Juan Carlos Zentella Gómez
Local & Global Ideas
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Del Municipio a la Zona Metropolitana: el necesario cambio de escalas en los Planes de Acción Climática

Quienes estamos inmersos en la política de cambio climático en México, nos será familiar escuchar hablar de los esfuerzos que vienen realizando muchos municipios a lo largo y ancho del territorio nacional para elaborar su Plan de Acción Climática Municipal (PACMUN). En esta importante misión, los municipios no están solos; se apoyan en la sede mexicana de la agencia internacional no gubernamental y no lucrativa International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI México), con el patrocinio de la Embajada Británica y el apoyo técnico del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC).

Sin entrar en detalles, un PACMUN es un instrumento de planeación cuyo objetivo fundamental es elaborar el inventario de emisiones de gases de efecto invernadero y con base en él, conocer de manera precisa las toneladas de bióxido de carbono equivalente que emite el municipio, construir una línea base a partir de la cuál, se definen una serie de metas y acciones de mitigación por sectores (energía, transporte, cambio de usos de suelo y silvicultura, sector agropecuario y residuos), para abatir dichas emisiones en un horizonte de tiempo de corto, mediano y largo plazo. El PACMUN también tiene un componente de adaptación al cambio climático asociado a las condiciones sociodemográficas del municipio y el impacto que fenómenos hidrometeorológicos extremos tienen en sectores vulnerables de la población (población en condiciones de pobreza y rezago en servicios básicos, población infantil y de la tercera edad, etc.). El PACMUN reconstruye un inventario histórico de eventos climáticos extremos (lluvias, inundaciones, sequías, ondas de calor, heladas, etc.) y su localización precisa para conocer los zonas más vulnerables desde el punto de vista territorial y su impacto en la población asentada, sobre sus bienes, sus activos y la infraestructura productiva. Con la elaboración de un Atlas de Riesgo a nivel municipal o de centro de población, este capítulo estaría más que cubierto.

La metodología que se sigue en México es la misma que utiliza el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC), por lo que goza de reconocimiento por parte de expertos y especialistas. Las estrategias y líneas de acción que se derivan de las metas son muy variadas. Para el caso de la vertiente de mitigación, pueden ir desde el cambio de luminarias, hasta la sustitución de focos incandescentes por focos ahorradores en edificios públicos, programas de transporte y movilidad no motorizada, cambio en los reglamentos de construcción, tratamiento de aguas residuales, captura de metano en rellenos sanitarios, entre muchas otras acciones. Asimismo, en la vertiente de adaptación, pueden ir desde la instalación de presas de gavión para el control de las avenidas durante lluvias extraordinarias, hasta la construcción de techos ahorradores de agua en viviendas, la reforestación urbana para generar microclimas, talleres para la naturación de azoteas y promoción de la agricultura urbana, entre muchas otras acciones.

Si bien el PACMUN permite delinear un plan de acción orientado a mitigar gases de efecto invernadero y adaptarse al cambio climático en un municipio, hasta donde me he podido informar, carece de una visión metropolitana, lo que limita sus alcances y la eficacia y eficiencia de sus acciones. Sabemos que actualmente cerca del 70% de la población del país habita en las 59 Zonas Metropolitanas mayores a 50 mil habitantes reconocidas por la SEDESOL, el INEGI y el CONAPO, con base en el Censo de Población y Vivienda 2010. En términos de gestión y gobernanza metropolitana, sabemos de las dificultades que el país ha tenido para regular el crecimiento y la planeación de las zonas metropolitanas. Anticipo que para el caso de los PACMUN, estas dificultados se van a reproducir si no se reconoce la necesidad de tener una visión metropolitana en aquellos municipios que están elaborando y que ya concluyeron su PACMUN para que exista una congruencia entre las acciones que ahí se proponen; con la vecidad de municipios metropolitanos con quienes comparte no sólo una cuenca hidrológica sino una cuenca de empleo y de vida, además de atributos físico - espaciales comunes que justifican un Plan de Acción Climática de Zona Metropolitana.

Muchas de las acciones planteadas en los PACMUN nos remiten hacia una visión metropolitana. Por ejemplo, la puesta en marcha de un Programa Integral de Transporte Urbano de un municipio metropolitano, requerirá muy probablemente del involucramiento de dos o más municipios en una misma ruta. Pensemos por ejemplo en la quema y/o aprovechamiento de metano en un relleno sanitario intermunicipal; o en la instalación de presas de gaviones para el control de avenidas, que no sólo protegen a localidades del municipio, sino a localidades de municipios vecinos que comparten la cuenca hidrológica. Las acciones de reforestación que se impulsen en un municipio derivado de un PACMUN, seguramente tendrá co-beneficios por la retención del suelo y la prevención de inundaciones en municipios vecinos, además de capturar carbono no sólo del municipio en cuestión, sino muy probablemente de todos los municipios metropolitanos. También existen riesgos de inconsistencias entre una política derivada de un PACMUN (por ejemplo, la contención del crecimiento urbano y la promoción de una ciudad densa y compacta con diversidad de usos); con una política de expansión urbana del municipio vecino.

Imprimir una visión metropolitana a los Planes de Acción Climática Municipales requiere lo mismo que cualquier otro instrumento de planeación metropolitano: mecanismos de coordinación intergubernamental e interinstitucional y una gobernanza metropolitana efectiva. Tal como lo he dicho en múltiples foros, el cambio climático se ha convertido en un catalizador de políticas públicas y ha permitido fortalecer la transversalidad en distintos sectores que inciden en lo ambiental. Deberíamos aprovechar este ímpetu para incorporar el tema en la agenda metropolitana, y creo que el Fondo Metropolitano, que cuenta con un presupuesto de más de 8 mil 500 millones de pesos para el ejercicio fiscal 2013, puede ser un doble catalizador para que desde el Fondo Metropolitano, sea posible financiar una nueva generación de Programas de Acción Climática de Zona Metropolitana, o en su defecto, que las acciones derivadas de un PACMUN puedan ser financiadas con recursos de dicho Fondo, siempre y cuando se acredite su impacto metropolitano. En fin, es una propuesta.

Juan Carlos Zentella Gómez
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Breve crónica de una reconversión económica y urbanística: los contrastes entre Detroit y Pittsburgh

Estas últimas semanas me ha llamado la atención algunos reportajes sobre Detroit y el abandono  en el que se encuentran algunos barrios e inmuebles: desde casas habitación, oficinas, talleres, edificios de departamentos, teatros, hasta instalaciones industriales que constituyen el testimonio de un pasado glorioso de la industria automotriz, hoy totalmente desmantelada. Uno de los casos más notable es la Estación Central de Michigan, un inmueble de unos 18 pisos construido en 1913, totalmente abandonado. Desde 1950 a la fecha, esta ciudad que en su momento fue la cuarta más grande de Estados Unidos, ha perdido el 60% de su población, es decir, alrededor de 1 millón de habitantes.

Otra circunstancia notable de Detroit es la paradoja de ser una de las ciudades con los impuestos más altos asociados a la propiedad inmobilaria en Estados Unidos, y al mismo tiempo ser de las que tienen valores inmobilarios más bajos. En otras palabras, la base gravable de la que disponía hace 50 años, se ha deteriorado progresivamente a tal punto, que para compensar la pérdida recaudatoria, la ciudad incrementó progresivamente la tasa de los impuestos inmobilarios. A los pocos contribuyentes que quedan, se les "carga la mano" con impuestos inmobilarios muy altos. El resultado es una moratoria de 246 millones de dólares de impuestos no recaudados, que para las circunstancias de Detroit, caerían como bálsamo para mejorar equipamiento, infraestructura, servicios públicos, acaso para asociarse con inversionistas privados y adquirir miles de hectáreas y propiedades abandonadas o en desusos, siguiendo la experiencia de Pittsburgh, e impulsar proyectos de reconversión económica y urbanística.

Los reportajes y notas que aparecen en las redes sociales dan cuenta de una ciudad en busca de un destino que no parece claro. La época de gloria de Detroit asociada a la industria automotriz hace más de 5 décadas, no regresará; pero tampoco parece existir una rumbo claro de alguna especialización económica emergente, como por ejemplo, Querétaro en el caso de la industria aeroespacial (toda proporción guardada). ¿Qué hacer con sus miles de inmuebles abandonados? ¿Qué hacer con el cascarón de la industria que no sobrevivió a la movilidad del capital automotriz que migró a China, México y Brasil? ¿Qué lecciones podemos aprender en México y otros países de América Latina?

Me parece que una de las conclusiones a las que invita el caso de Detroit es la puesta en tela de juicio de la especialización económica como una de las virtudes del desarrollo económica local. La especialización económica sí es una virtud y una ventaja comparativa y competitiva, siempre y cuando se tenga un programa de desarrollo económico local de largo plazo que permita transitar, si el contexto global lo exige, hacia una reconversión productiva de la ciudad. Esto implica elaborar un análisis económico minucioso de la estructura y base económica de la ciudad para determinar cuál es su vocación productiva actual y saber si hay vocaciones productivas emergentes. Hace 20 años nadie hubiera imaginado que Querétaro sería una de las ciudades de mayor atracción de inversión extranjera directa en el mundo en la rama de la industria aeroespacial.

Otra de las cosas que se requieren para lograr una reconversión productiva es un liderazgo del alcalde en turno para impulsar proyectos de reconversión urbana asociados a una reconversión económica. El parque inmobiliario abandonado o en desuso, así como los predios vacantes en Detroit, otorgan posibilidades insospechadas de reconvertir las antiguas industrias del automóvil en centros de investigación y desarrollo. A través de asociaciones público - privadas y con el respaldo de universidades y centros de investigación, es posible crear nuevas centralidades donde coexistan zonas residenciales, museos, centros culturales, comercio al pormenor, restaurantes, bares y otros usos que en conjunto crean comunidad.

La fórmula no es nueva. Véase el caso de Pittsburgh que perdió 500 mil habitantes entre 1975 y 1985 y llegó a tener un desempleo del 25% de la PEA en 1990. A pesar de haber transitado por tres décadas de una industria acerera en plena decadencia, hoy en día Pittsburgh renace de su pasado acerero y emerge como una de las ciudades más dinámicas de Estados Unidos. El liderazgo del alcalde y su capacidad de pactar con inversionistas privados, impulsar la inversión mixta y asociarse con universidades y centros de investigación, fueron factores clave para sacar del impasse a Pittsburgh. Creo que Detroit tiene mucho que tomar del caso de Pittsburgh. Reconociendo que las comparaciones son aveces odiosas y las realidades contrastantes, no puedo evitar preguntarme ¿qué lecciones nos aporta el caso de Detroit para no llegar a ese punto de deterioro económico y urbanístico en nuestras ciudades? ¿Qué podríamos aprender en México del caso de Pittsburgh para reconvertir nuestros espacios urbanos deteriorados en espacios vibrantes y productivos que contribuyen a la competitividad y bienestar de nuestro país? Se aceptan sugerencias.

Juan Carlos Zentella Gómez
Local & Global Ideas
Twitter: @jczentella

Sugiero consultar las siguientes referencias que dieron origen a esta reflexión:

• http://www.dailymail.co.uk/news/article-2211498/Detroits-amazing-transformation-captured-camera-loses-ONE-MILLION-residents-60-years.html. Última consulta: 17 de marzo de 2013.
• http://atlincolnhouse.typepad.com/weblog/2013/02/if-property-taxes-are-a-social-compact-pay-the-bills-get-government-services-in-return-its-broken-in-detroit-where-d.html. Ùltima consulta: 17 de marzo de 2013.
• http://www.youtube.com/watch?v=_W1hx-mhu7A&noredirect=1

Señor Presidente Municipal: Si desea alinearse con la política de vivienda del actual gobierno, actualice su programa de desarrollo urbano.

El Artículo 41 del decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, crea la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) en sustitución de la Secretaría de la Reforma Agraria y le da atribuciones para planear el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial del país, adquirir reserva territorial, además de determinar la sectorización de la Comisión Nacional de Vivienda (CONAVI) a la nueva Secretaría, por lo que las directrices de la política de vivienda ya no saldrán de la CONAVI directamente, sino de la misma SEDATU, al integrarse su titular como Presidente de la Junta de Gobierno.

Estas directrices se han hecho públicas en varios medios de comunicación y no son novedad para quienes conocen del tema: contener el crecimiento de las machas urbanas, aprovechar los espacios vacantes al interior de las ciudades, que ya se encuentran equipados con todos los servicios urbanos básicos y equipamiento de educación, salud, abasto, etc.; incrementar las densidades, y finalmente, reorientar la política crediticia de los organismos nacionales de vivienda (básicamente el INFONAVIT y el FOVISSSSTE), con objeto de disminuir la colocación de créditos hipotecarios para la adquisición de vivienda nueva (casi siempre periférica) y dar mayor prioridad a créditos para ampliación y remodelación.

Una revisión somera de la literatura reciente sobre el impacto de la política habitacional en México da cuenta de una contradicción sorprendente: por un lado, una construcción masiva de vivienda en las periferias lejanas de las ciudades, y por otro lado, una disponibilidad suficiente de suelo intraurbano vacante para alojar la demanda de vivienda social. En efecto, de acuerdo con estimaciones de la SEDESOL, si en los últimos 30 años, la población urbana se duplicó, el área urbana de las ciudades se multiplicó por diez; lo anterior a pesar de existir más de 493 mil hectáreas de suelo vacante intraurbano o en la primer periferia, susceptibles de satisfacer la demanda de vivienda social.

Esta contradicción se explica porque las reglas del juego lo permitían y estas reglas eran simples: suelo intraurbano caro y con dueño, ausencia (o falta de aplicación) de instrumentos que incentivaran la edificación de lotes baldíos intraurbanos, una oferta masiva de vivienda social periférica creada por desarrolladores y el respaldo de los organismos nacionales de vivienda cuyos créditos al trabajador garantizaban una demanda solvente.

Con la creación de la SEDATU y la sectorización de la CONAVI a ésta, se apunta hacia un cambio en estas reglas del juego. Los anuncios de las autoridades federales en el sentido de disminuir los créditos para la adquisición de vivienda nueva y la priorización de créditos para la remodelación, rehabilitación y ampliación, suponen un mejoramiento del parque habitacional existente, más que su ampliación. Sin embargo, estas reglas del juego deben ir acompañadas de instrumentos de planeación urbana ad hoc que consideren los espacios vacantes como potencialmente desarrollables para vivienda social. Implicará muy probablemente modificar las densidades e intensidades de uso al alza y la movilización de instrumentos que regulen la oferta del suelo para garantizar su disponibilidad, asunto en el que México se ha quedado muy rezagado en comparación con países como Brasil o Colombia. Será necesario asimismo, revisar las leyes y reglamentos de construcción y fraccionamientos, en síntesis, implicará una revisión y modificación a muchos Programas de Desarrollo Urbano de Centro de Población. Espero que esta modificación sea para ajustar la construcción de vivienda a las nuevas reglas del juego anunciadas por el Gobierno Federal, y no para ajustarse a la reserva territorial adquirida por desarrolladores; situación cuya ineficiencia económica, social y ambiental, ha quedado demostrada.

Juan Carlos Zentella Gómez
Local & Global Ideas
Twitter: @jczentella