Los días 25, 26 y 27 de agosto de 2011, me correspondió participar desde la SEDESOL (entonces responsable de las políticas de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, asumidas ahora por la SEDATU), en el Taller Nacional sobre el Ordenamiento Territorial como Instrumentos de Gestión Pública, que tuvo lugar en Querétaro, mismo que contó con el apoyo técnico y logístico de la Asociación Mexicana de Institutos Municipales de Planeación (AMIMP). Me refiero a este evento de hace dos años, porque en el mismo, reporté que desde 2004, se habían elaborado 37 programas municipales de ordenamiento territorial en doce estados de la República Mexicana, con una inversión de 20.6 millones de pesos, es decir, 556 mil 700 pesos por cada programa municipal de ordenamiento territorial en promedio, o si se prefiere, 2 millones 289 mil pesos al año (en pesos constantes) (Ver: http://www.implansanluis.gob.mx/descargas/conf.mag3.pdf) Es una cifra insignificante si la comparamos con el tamaño del desafío de ordenar el territorio y garantizar una ocupación segura, ordenada y sustentable de la población y de las actividades económicas en el territorio.
Ahora como consultor (aunque como funcionario ya lo sabía), puedo dar testimonio de una barrera difícil de superar por los gobiernos locales a la hora de planear su territorio. Me refiero a la obtención de recursos para financiar el proceso de planeación. La dependencia sistémica de los gobiernos locales respecto a las participaciones, transferencias federales y recursos programables constituyen un incentivo perverso para no recaudar, financiar y dar mantenimiento a obras y servicios necesarios para la población.
Un estudio de la OCDE sobre recaudación municipal da cuenta del rezago que tienen los gobiernos locales en México por concepto de predial, el ingreso más importante de los municipios que llega a representar hasta el 80% de los ingresos propios. México es el que menos predial recauda de todos los países de la OCDE, al representar 0.2% de su PIB, contra un 1.9% en promedio de los países de la OCDE (casi cinco veces más). La diferencia es notable si lo comparamos con otros países latinoamericanos y resulta muy contrastante si lo comparamos con países desarrollados como Francia, Estados Unidos o Canadá. (Ver Tabla).
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| Fuente: OCDE (2010) |
Este mismo estudio señala que de los 2 mil 456 municipios del país, 20% no cobra el impuesto predial (522 de ellos). De los 1 mil 934 municipios que sí cobran, el 90% de la recaudación se lleva a cabo en 150 municipios y el 10% restante de la recaudación se distribuye entre 1 mil 784 municipios que tienen un desempeño recaudatorio pésimo. En estos 1 mil 934 municipios habita el 60% de la población, mientras 40% no contribuye con este gravamen. Es decir, alrededor de 45 millones de personas en México no pagan predial.
Existe múltiples causas que explican este atraso sobre las que no profundizaré aquí, por ahora... Sin embargo, el punto que vale la pena resaltar es que el retraso en el cobro del predial ilustra bien la falta de incentivos para que los municipios fortalezcan sus finanzas locales y puedan financiar obras, bienes y servicios que mejoren la calidad de vida de la población. Uno de estos servicios que los municipios podrían contratar, en caso de contar con recursos, es precisamente la planeación de su territorio y de sus centros de población.
En una de las inserciones anteriores de este Blog, ya me había referido a la necesidad que tienen los gobiernos locales de actualizar sus programas de desarrollo urbano y de ordenamiento territorial en caso de que deseen alinearse a las nuevas políticas de desarrollo urbano y vivienda del Gobierno Federal. La SEDATU ha establecido cinco ejes de esta nueva política y a los que vale la pena referirse:
- Eje 1. Un nuevo modelo de desarrollo urbano y metropolitano a través del control de la expansión de las manchas urbanas, la consolidación de las ciudades, el fortalecimiento de las áreas conurbadas y metropolitanas y la promoción del desarrollo urbano sustentable.
- Eje 2. Vivienda digna y sustentable a través de la atención al rezago habitacional, mejoramiento de la calidad de la vivienda y su entorno.
- Eje 3. Movilidad Sustentable
- Eje 4. Gestión del Suelo
- Eje 5. Desarrollo regional sustentable y ordenamiento territorial
A estos cinco Ejes, se añaden las Reglas de Operación del Programa de Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda para el ejercicio fiscal 2014, que ya establece claramente Perímetros de Contención Urbana en el marco del Programa de Consolidación Urbana y Habitacional (PROCURHA), así como prioridades y montos en la asignación de subsidios a la vivienda de acuerdo a la localización de las acciones en cada uno de estos perímetros. La delimitación del área urbana de muchos Programas de Desarrollo Urbano de Centro de Población no coincide con los Perímetros de Contención Urbana, por lo que es necesario actualizarlos. Asimismo, y ahora que el ordenamiento jurídico de la propiedad agraria adquiere un nuevo impulso cobijado por la creación de la SEDATU, el Eje 5 sobre desarrollo regional sustentable y ordenamiento territorial, implica tanto la actualización necesaria de programas de ordenamiento territorial municipales, de zonas metropolitanas y regionales; como la actualización de las Guías Metodológicas que los sustentan y una mejor articulación con otros sectores que inciden en el territorio, en particular el ambiental (ordenamiento ecológico, ordenamiento comunitario, manejo forestal sustentable, ordenamiento turístico, etc.)
Tan sólo para el Programa Hábitat, se autorizó un presupuesto total para 2013 de 3 mil 688 millones de pesos. A pesar del monto nada despreciable y no obstante ser un programa cuya vocación no es planear la ciudad o el territorio, es el único programa que apoya con recursos la elaboración de Programas de Desarrollo Urbano y Programas de Ordenamiento Territorial, acciones que se encuentran en una de las tres modalidades de acuerdo con sus Reglas de Operación. Estas modalidades son: 1) Desarrollo Social y Comunitario, 2) Mejoramiento del Entorno Urbano y 3) Promoción del Desarrollo Urbano. Los instrumentos de planeación se financiaban a través de la modalidad de Promoción del Desarrollo Urbano. Hasta antes de este año, dicho monto no podía exceder del 5% del techo presupuestal de los municipios. El resto (95%) se iba a las otras modalidades. En otras palabras, el recurso se canalizaba prácticamente a obra pública para mejorar la infraestructura y el entorno urbano en los polígonos de pobreza. Y es natural en la medida en que el Programa Hábitat no es un programa que tenga como vocación la planeación del territorio, sino combatir la pobreza urbana. Es una de las pocas fuentes de financiamiento para elaborar instrumentos de planeación, siempre y cuando los municipios aporten un 30% (de ese 5% de la modalidad). Aun cuando el 70% lo puede asumir la Federación, el 5% del techo presupuestal de un municipio no es suficiente para financiar su proceso de planeación.
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| Fuente: Elaboración propia con base en las Reglas de Operación 2013 |
Alinearse a esta política implica necesariamente innovar en los procesos de planeación urbana y ordenamiento territorial, innovar también en la movilización de instrumentos vinculados al suelo (y al fortalecimiento de las finanzas locales, por cierto…), planear rutas de transporte y movilidad sustentable, establecer mecanismos de adquisición de suelo intraurbano para proyectos de revitalización urbana y recuperación de espacios públicos, etc.; y todo esto requiere la contratación de estudios, planes y programas de distintas escalas de planeación. ¿Estarán dispuestos los Gobiernos Locales a invertir en este tipo de estudios?
Otra fuente de financiamiento potencial de los procesos de planeación, es el Fondo Metropolitano. A pesar de contar con más de 8 mil 600 millones de pesos a ser distribuidos entre 47 zonas metropolitanas en 2013; una evaluación elaborada en 2011 por la SHCP, el BID y El Colegio Mexiquense, da cuenta de varios problemas estructurales del Fondo entre los que destacan los siguientes: 1) el 54% de dichos recursos se destinan a obras de infraestructura vial; 2) el 36% se destina a otros conceptos como transporte público, medio ambiente, infraestructura social, sector hidráulico, seguridad pública, espacios públicos e infraestructura económica; y 3) sólo 10% se destina a estudios, entre los que se encuentran los programas de desarrollo urbano y ordenamiento territorial de zona metropolitana. Además, la misma evaluación reconoce que muchos de los proyectos que se proponen en los Consejos de Desarrollo Metropolitano no necesariamente guardan congruencia con un proceso de planeación y que su ejecución es "justificada" aludiendo a Programas de Desarrollo Urbano que no necesariamente guardan congruencia con una estrategia de desarrollo territorial de largo plazo a nivel metropolitano.
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| Fuente: SHCP, BID, El Colegio Mexiquense (2011) |
En síntesis, las nuevas "Reglas del Juego" de la planeación urbana, la promoción de la vivienda y el ordenamiento territorial prometen lograr un territorio mejor planeado, competitivo, sustentable, con certeza jurídica en la propiedad que proporcione calidad de vida a la población y permita una mejor distribución de las actividades económicas en el territorio, así como ciudades y zonas metropolitanas sustentables. Sin embargo, dichas "Reglas del Juego" no están acompañadas de recursos para la planeación. Las únicas fuentes de financiamiento, el Programa Hábitat y el Fondo Metropolitano, no tienen esa vocación de financiar el proceso de planeación. Uno es para combatir la pobreza y el otro (que pudiera financiar procesos de planeación) es destinada básicamente a obras de infraestructura hidráulica, y sobre todo, vial y de transporte.
Se necesita un fondo especial, ya sea un fideicomiso público de los gobiernos locales (estados y municipios), con co-participación del Gobierno Federal o en su defecto, una partida etiquetada para planeación territorial desde el Presupuesto de Egresos de la Federación; que se ejerza a través de gasto programable con el diseño de un "Programa para la Promoción del Desarrollo Urbano, la Vivienda y el Ordenamiento Territorial", a semejanza del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA) ejercido a través de la SEMARNAT, que permite a Entidades Federativas y Municipios, financiar sus procesos de ordenamiento ecológico (aclaro que yo me he pronunciado por tener un sólo ordenamiento que integre el "ecológico" y el "territorial").
Sin embargo, las fuentes de financiamiento de los procesos de planeación tienen que estar acompañadas de un fortalecimiento de las finanzas locales para que los municipios puedan aportar su parte, ya sea en pari pasu, como funciona hoy en día, o destinarlo al patrimonio de un eventual fideicomiso que se creara para financiar la elaboración o actualización de los Programas de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, indispensables para planear las ciudades y el territorio ante las perspectivas que se abren con la creación de la SEDATU.
Juan Carlos Zentella Gómez
Local & Global Ideas, S.C.
twitter: @jczentella
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